«Замок» партийной бюрократии: архитектура и механизмы работы
Партия против государства:

реформа аппарата ЦК КПСС при Никите Хрущеве

 

Александр Сергеевич Титов (р. 1977) – сотрудник Института политологии и международных исследований Университета Лидса (Великобритания). Область научных интересов – политическая история послесталинского СССР, российская интеллектуальная история и современная политика.

 

Принципы работы аппарата ЦК КПСС

Традиционно работа аппарата ЦК ВКП(б) / КПСС основывалась на двух основных принципах организации: функциональном и производственно-отраслевом. Американский исследователь Джонатан Харрис приводит анализ идеологических основ двух подходов к организации деятельности аппарата ЦК, представленных Георгием Маленковым и Андреем Ждановым[1]. По замыслу Жданова, задачей партии является обеспечение «политического руководства» обществом в целом, прежде всего через идеологию, а не сиюминутное вмешательство в область экономики.

Маленков же, наоборот, подчеркивал важность практического руководства как основы партийной работы, имея в виду, что партия имела право вмешиваться в хозяйственную деятельность государственных органов. Маленков настаивал на том, что совмещение полномочий партийных и государственных органов является необходимым условием усиления главенства партии и претворения в жизнь партийных решений.

Со своей стороны, Сталин часто требовал, чтобы партийные органы смещали баланс между хозяйственной и политической ролью партии. Когда ему стало необходимо наделить большей свободой Совнаркомы, он учредил функциональные отделы; когда же ему потребовалось усилить хозяйственную деятельность секретариата, он заставил создать в его структуре производственно-отраслевые отделы[2].

На этом фоне становится очевидным, что борьба Никиты Хрущева за единоличную власть в 1950-х годах имела четко выраженную идеологическую основу. Хрущев основывал свою политическую программу на идеях Жданова и XIX съезда о возрождении особой роли партии в советской системе. Это позволило ему консолидировать свою власть в аппарате ЦК и одновременно понизить статус значимости государственных органов власти[3].

 

Аппарат ЦК в послесталинский период

Начало послевоенной истории аппарата ЦК было положено его масштабной реорганизацией в августе 1948 года, когда ликвидировались управления «пропаганды» и «кадров», созданные в 1939 году, а вместо них были вновь учреждены производственные отделы, то есть функциональный принцип организации аппарата ЦК был заменен на производственно-отраслевой. Эта реорганизация совпала со смертью Жданова и возвращением Маленкова на руководящую роль в аппарате ЦК после двухлетнего перерыва, когда он был отстранен от должности секретаря ЦК. С этого времени и до начала 1950-х годов принцип дублирования государственных органов по отраслевому признаку сохранялся в основе структуры ЦК[4].

В исторической литературе борьба за власть после смерти Сталина представлена как конфликт между правительством (в лице Маленкова) и партийным аппаратом (возглавляемым Хрущевым)[5]. Интересно отметить, что баланс власти между государственными и партийными органами начал меняться в пользу последних еще в преддверии XIX съезда партии, но данный процесс так и не был доведен до конца из-за смерти Сталина в марте 1953 года.

Риторика XIX съезда о «партийной демократии» призывала к усилению политического партийного руководства в противовес хозяйственному, что перекликалось с возрожденной риторикой довоенного «ждановского» периода[6]. Следуя решениями XIX съезда, подверглись пересмотру как структура, так и кадровый состав аппарата ЦК. Изменения в структуре ЦК, имевшие место после XIX съезда партии, отражали позиции Хрущева, который со свойственной ему манерой «оседлал» идеи об особой значимости партийной власти и о необходимости лучше осознать роль партии в развитии всех социальных и хозяйственных институтов[7].

Нарастающее противостояние между Маленковым, который после марта 1953 года сосредоточил в своих руках власть в Совмине, и Хрущевым, который к тому времени являлся единственным членом президиума, ответственным за сугубо партийные вопросы, зиждилось на существовании двух противоборствующих взглядов на роль партии. По мнению британского исследователя Йорама Горлицкого, успех Хрущева был обусловлен, во-первых, его последовательной преемственностью предсъездовского «возрожденчества», а также политической риторикой в первые месяцы после смерти Сталина. Во-вторых, указанные обстоятельства давали ему повод для реорганизации аппарата ЦК, обеспечивая тем самым возможность создания новых стратегических вакансий, которые могли бы в дальнейшем быть заняты его сторонниками.

 

Хрущевская реорганизация аппарата

В период после смерти Сталина и до разоблачения «антипартийной группы» Хрущев продолжал следовать стратегии реорганизации аппарата ЦК с одновременным выдвижением своих людей на ключевые посты. При этом в организационной структуре аппарата ЦК в период после 1953 года прослеживаются два основных направления. Во-первых, появился новый территориальный принцип, согласно которому, подразделения аппарата (отделы и секторы) соответствовали территориям, которые они курировали, а не отраслям, как это было ранее. Во-вторых, обозначилось стремление к упрощению структуры как самого аппарата, так и структур его отдельно взятых отделов. Эти изменения обосновывались необходимостью партийного возрождения и борьбы с чрезмерной централизацией и бюрократизмом.

Реорганизация по территориальному принципу стала набирать обороты с того момента, когда Хрущев занял главенствующее положение в ЦК. В январе 1954 года из состава сельскохозяйственного отдела был выделен сельскохозяйственный отдел по РСФСР, тем самым обозначив введение территориального принципа на уровне отделов. Заведующим вновь созданного отдела стал Владимир Мыларщиков, давний знакомый Хрущева по работе в московской партийной организации. 28 мая 1954 года президиум принял решение разбить отдел партийных органов на два отдела: отдел партийных органов союзных республик и отдел партийных органов РСФСР. Возглавлять новый отдел парторганов по РСФСР был назначен другой протеже Хрущева, на этот раз из Украины, а именно, Виктор Чураев.

Как показали исследования Николая Митрохина, сразу после смерти Сталина и до конца 1950-х годов выдвиженцы из двух главных кланов поддержки Хрущева, московского и украинского, занимали по меньшей мере половину постов заведующих отделами ЦК[8]. Таким образом, реорганизации аппарата ЦК в критический для укрепления власти Хрущева период с 1953-го до 1957 год использовались им для постепенного продвижения своих людей на ключевые должности в аппарате ЦК.

Создание двух отделов по РСФСР в 1954 году явилось прелюдией к масштабной реструктуризации аппарата, состоявшейся двумя годами позже. Тем не менее, единая модель организационной структуры аппарата ЦК так и не сложилась. Для этого времени характерна одновременная реализация совокупности различных организационных принципов, таких, как производственно-отраслевой, функциональный и вновь введенный территориальный. Все это увязывалось с инициированной Хрущевым (и продолжавшейся непрерывно) кампанией, направленной против бюрократизма и централизма. Таким образом, реформы партаппарата и союзных министерств являлись механизмом политической борьбы между Хрущевым и его оппонентами в президиуме, возглавлявшими государственные министерства.

 

Бюро ЦК по РСФСР

Тенденция к территориальной организации аппарата ЦК в наибольшей степени воплотилась в учреждении бюро по РСФСР в 1956 году. Сама эта идея не являлась новой. Еще в 1920-е годы высказывались предложения создать компартию Российской Федерации с ее собственным Центральным комитетом. Бюро РСФСР при ЦК существовало недолгое время в 1930-х годах, однако его роль была весьма незначительной[9]. Сразу же после войны, в 1947 году, председатель Совета министров РСФСР Михаил Родионов выступал за создание бюро по РСФСР[10]. Данное предложение не было принято, а сам Родионов был репрессирован в рамках «ленинградского дела» в 1949 году.

Курс Хрущева на «децентрализацию» в 1950-е годы (например создание Совнархозов) обосновывался необходимостью раскрыть местный потенциал. В политическом отношении реформа государственного аппарата также существенно уменьшала политическое влияние союзных министров – соперников Хрущева в президиуме, а именно: Георгия Маленкова (зампред Совмина СССР и министр строительства электростанций в 1955–1957 годах), Вячеслава Молотова (первый зампред Совмина СССР и министр госконтроля в 1956–1957 годах), Лазаря Кагановича (зампред Совмина СССР и министр промышленности строительных материалов в 1956–1957 годах). Естественно, что и партийный аппарат не мог оставаться в неизменном виде, однако степень его реформирования была менее значительной.

После смерти Сталина с подачи Хрущева стремление к децентрализации продолжало набирать силу. Поскольку РСФСР являлась единственной союзной республикой, которая не имела собственной коммунистической партии, то отсутствовал и партийный орган, который бы занимался местными вопросами, как это происходило в соответствующих органах ЦК других союзных республик.

Еще с ленинских времен существование Российской коммунистической партии рассматривалось в качестве угрозы власти и авторитету центрального партийного аппарата (что было вполне оправдано; например, при Горбачеве именно конфликт между российским и союзным руководством послужил непосредственной причиной распада СССР). Хрущев предложил объединить должности первого секретаря КПСС и председателя бюро в качестве меры предосторожности против чрезмерной самостоятельности бюро[11]. Управление текущими делами бюро было поручено заместителю председателя, секретарю ЦК по сельскому хозяйству Николаю Беляеву, которого выдвинул Хрущев как героя освоения целинных земель.

Создание бюро и назначение Хрущева его главой способствовало повышению его влияния в аппарате и обеспечило возможности выдвижения его сторонников на более важные посты. Так, например, Виктор Чураев и Владимир Мыларщиков были введены в состав членов бюро. Другими членами бюро являлись Михаил Яснов (председатель совета министров РСФСР) и его заместитель Александр Пузанов, Иван Капитонов (первый секретарь московского обкома КПСС), Фрол Козлов (первый секретарь Ленинградского обкома), Николай Игнатов (первый секретарь Горьковского обкома), Андрей Кириленко (первый секретарь Свердловского обкома), секретари ЦК Аверкий Аристов и Петр Поспелов. Примечательно, что все первые секретари обкомов, за исключением Капитонова, который попал в опалу у Хрущева в 1959 году, в течение последующих нескольких лет стали членами президиума ЦК. Таким образом, ключевые фигуры хрущевского руководства начали свое продвижение в высшие центральные органы власти именно через членство в бюро по РСФСР.

Бюро имело в своем составе шесть отделов со штатом в 316 человек, из которых 271 сотрудник были ответственными работниками. Вновь созданные отделы были сформированы из состава работников ранее существовавших отделов ЦК, которые теперь стали называться отделами по союзным республикам. Четверо из шести заведующих отделов бюро ЦК по РСФСР были прямыми выдвиженцами Хрущева. В дополнение к уже упоминавшимся Мыларщикову и Чураеву, которые сохранили свои посты завотделов, новые назначения получили Василий Московский, который возглавил отдел пропаганды и агитации ЦК КПСС по РСФСР, и Александр Кидин, возглавивший отдел административных и торгово-финансовых органов ЦК КПСС по РСФСР. Московский был знаком Хрущеву как редактор газеты «Красная армия» Киевского особого военного округа в 1939–1941 годах. Кидин же был представителем московского клана в аппарате ЦК, начав свою партийную карьеру в качестве первого секретаря Верейского райкома Московской области еще при первом секретаре Московского обкома Никите Хрущеве в 1938 году.

Процесс создания бюро свидетельствует также и о степени важности кампании против бюрократии и централизма. Так, бюро настояло на упрощении структуры и сокращении числа работников отделов по РСФСР[12]. Тем не менее, несмотря на то, что указанная кампания также оказала воздействие и на аппарат ЦК, она не была столь далеко идущей, как ликвидация министерств, что явилось кульминационным моментом в борьбе против «бюрократии». Не было случайностью и то, что именно руководители упраздняемых министерств составили костяк так называемой «антипартийной группы» в президиуме ЦК, попытавшейся сместить Хрущева с ведущих постов в июне 1957 года[13].

 

Реорганизация Совнархозов и аппарат ЦК

Начиная с 10 мая 1957 года управление экономикой подверглось коренной реорганизации на основе территориального принципа: были учреждены Советы народного хозяйства (Совнархозы). В данных условиях представлялась бы логичной и реорганизация аппарата ЦК для того, чтобы отразить произошедшие изменения в правительстве.

Аппаратом ЦК были подготовлены соответствующие предложения[14]. Их суть заключалась в сокращении количества союзных отделов, ответственных за соответствующие отрасли промышленности (на тот момент их было шесть), и увеличении при этом количества хозяйственных отделов бюро по РСФСР. Идеологические вопросы предполагалось сосредоточить в укрупненных отделах пропаганды и агитации. Также предусматривалось сокращение персонала на 5% (на фоне и без того значительных сокращениях работников аппарата ЦК КПСС в предыдущие годы)[15]. В целом, данные предложения по своей сути вытекали из риторики о возрождении направляющей роли партии, так как обеспечивали бóльшую концентрацию властных полномочий в меньшем количестве отделов.

Тем не менее, эти изменения не были приняты. С одной стороны, аппарат ЦК уже подвергался преобразованию на региональной основе с созданием бюро РСФСР в 1956 году. Главное же заключалось в том, что ликвидация центральных министерств нанесла серьезный удар по позициям противников Хрущева в президиуме, большинство из которых занимали министерские посты. Сохраняя структуру ЦК в неизменном виде, Хрущев фактически укреплял собственное положение как первого секретаря. Политическая ликвидация членов «антипартийной группы» летом 1957 года устранила необходимость поддерживать даже видимость баланса между государственным и партийным аппаратами. Так же очевидно, что при резком сокращении министерской власти в региональных Совнархозах, роль аппарата ЦК как центральной управляющей инстанции значительно возрастала.

 

Аппарат ЦК в 1957 году

К тому времени, когда летом 1957 года Хрущев одержал победу над «антипартийной группой», структура аппарата ЦК, наконец, приобрела некоторую устойчивость, которая не подвергалась изменениям до 1962 года. На первое августа 1957 года аппарат ЦК насчитывал 2204 человека, из которых 1114 человек были ответственными работниками. Руководство осуществлялось 26 заведующими отделами и 52 заместителями заведующих отделами. В составе других ответственных работников были 109 заведующих секторами, 36 инспекторов, инструктора, лекторы, заместители заведующих секторами общей численностью 721 человек, 118 референтов и ответственных консультантов.

19 отделов ЦК занимались внутренними делами союзных республик и РСФСР. Некоторые отделы по союзным республикам обладали расширенными полномочиями; так, например, союзный отдел партийных органов имел в своем составе сектор партийного учета и сектор учета руководящих кадров, к ведению которого относилось отслеживание всех номенклатурных назначений.

Четыре специальных отдела занимались внешними делами и делами советских граждан за границей. Тремя самыми большими отделами являлись комиссия партийного контроля, общий отдел и управление делами. К ведению комиссии относилось, в основном, рассмотрение апелляций по вопросам исключения из членов партии, и она фактически не имела существенного влияния в аппарате ЦК, являясь автономной структурой. Управление делами ведало вопросами распределения материальных средств внутри аппарата ЦК, а также осуществляло надзор за распределением ресурсов на уровне местных партийных организаций. В ведение общего отдела входило делопроизводство и учет деятельности аппарата ЦК, равно как и надзор за соблюдением режима секретности в партийных органах. Заведующий общим отделом и его заместитель, кроме того, присутствовали на всех заседаниях президиума и секретариата. Протокольные записи заседаний президиума ЦК в 1950–1960-х, опубликованные в 2000-х годах, были сделаны заведующим отделом Владимиром Малиным[16].

За исключением тех отделов, сравнительные данные по которым в период после смерти Сталина отсутствуют, очевидно, что аппарат ЦК подвергся сокращению на 14%. Среди наиболее пострадавших были отделы партийных органов (состав урезан с 232 до 208 сотрудников), пропаганды и агитации (потеряли 49 из 136 сотрудников), отдел административных, торговых и финансовых органов (утратил 28 сотрудников). Таким образом, те отделы, которые занимались непосредственно партийными делами (партийной организацией и пропагандой), пострадали от сокращений больше всего. Вместе с тем, состав тех отделов, которые занимались хозяйственными делами, существенно вырос[17].

На самом деле, в противоположность заявлениям Хрущева, в 1953–1957 годах аппарат ЦК во все большей степени акцентировал внимание на хозяйственной сфере деятельности.

 

Разделение партийного аппарата по производственному принципу

Вновь обострившиеся экономические трудности, с которыми в 1962 году столкнулось советское руководство, оказались особенно обескураживающими в свете новой программы партии, которая обещала значительное повышение уровня жизни и неизбежность наступления коммунизма в ближайшие двадцать лет. Реакция Хрущева выразилась в невиданном доселе масштабе новой реорганизации партийного аппарата. Она противоречила его словам о необходимости возродить особую роль партии в обществе – роль, основанную на ее политическом и идеологическом руководстве. Согласно признанию Хрущева, главной задачей партии теперь являлось управление экономикой, что отодвигало все остальное на второй план.

В 1962 году можно отследить несколько шагов по реорганизации аппарата, что указывает на отсутствие осознанного плана реформ. На мартовском пленуме ЦК было принято решение об усилении партийного контроля в сельском хозяйстве посредством создания сельскохозяйственных комитетов[18]. После этого последовала масштабная реорганизация отделов сельского хозяйства союзных республик (апрель) и РСФСР (лето 1962-го), в результате которой отраслевые секторы были преобразованы в территориальные инспекторские группы. В июне 1962 года реорганизация охватила и другие хозяйственные отделы.

После ноябрьского пленума 1962 года партийный аппарат подвергся разделению по производственному принципу между сельским хозяйством и промышленностью. Хрущев утверждал, что «объединение коммунистов по месту их хозяйственной деятельности обеспечит партийным организациям возможность сосредоточить основное внимание на решении хозяйственных задач, подчиняя все другие виды работы – организационной, идеологической и воспитательной – решению главной задачи»[19]. Соответственно количество хозяйственных отделов в аппарате ЦК было почти что удвоено[20].

Стремление руководства компенсировать чрезмерный уклон в сторону хозяйственной специализации потребовало создания нового идеологического отдела, образованного слиянием четырех союзных отделов, ведавших ранее вопросами пропаганды, культуры и образования, а также усиления Идеологической комиссии ЦК КПСС. Но это были лишь небольшие уступки идее партийного возрождения, которая провалилась в результате реорганизации партийного аппарата в 1962 году. В 1963 году на июньском пленуме по вопросам идеологии сам Хрущев отнесся к главной теме пренебрежительно. После длинного выступления на идеологическую тему заметно утомившийся Хрущев вздохнул и сказал: «Ну, а теперь поговорим о деле»[21].

Реорганизация 1962 года представляла собой наиболее радикальную реформу во всей истории существования аппарата ЦК. Хрущев отверг два традиционных подхода к организации аппарата – функциональный и промышленно-отраслевой. Разделив КПСС на промышленную и сельскохозяйственную ветви, Хрущев продемонстрировал в критический момент, что партию он рассматривал прежде всего как инструмент, предназначенный для подъема производительности экономики.

Общий рост размеров и количества отделов ближе к концу хрущевского правления явились отражением все большего вовлечения партии в сферу повседневного контроля за государственными и хозяйственными делами. Исторические обстоятельства, в совокупности с существенным усилением бюрократического потенциала аппарата ЦК, обозначили крушение хрущевских антибюрократических реформ, которые характеризовали ранние годы его правления[22]. По иронии судьбы, принципы партийного функционирования, предложенные Маленковым, одержали победу над линией Хрущева и его идеей об особой роли КПСС как в первую очередь идеологически мотивирующей, мобилизующей и направляющей силы.

 

Заключение

Несмотря на то, что разделение по производственному принципу было отменено сразу же после смещения Хрущева и организационная структура аппарата ЦК вернулась к модели, характерной для периода до 1956 года (основанной на отраслевом принципе, то есть на дублировании функций партийных и государственных органов), упор на управление партией экономической сферой тем не менее остался. Новое поколение партийных руководителей, выдвинутых на руководящие должности при Хрущеве, которые консолидировались вокруг Брежнева, в большинстве своем имели значительный опыт хозяйственной работы (или как минимум техническое образование). Они в большей степени, чем их предшественники, полагались на консультации специалистов и требовали от идеологии обоснования решений практических вопросов. Озабоченность хозяйственными вопросами нашла свое отражение и в структуре аппарата ЦК. Из 22 отделов, уцелевших после реорганизации 1966 года, которая поставила точку на преобразованиях хрущевского периода, почти половина имели экономическую ориентацию.

Это привело к тому, что стало непросто провести границу между партийными и государственными органами, которые партия копировала в своей структуре и за которыми осуществляла надзор. Подобная административная неразбериха стала наиболее живучим наследием хрущевского периода как для аппарата ЦК КПСС, так и для государственного управления в целом. Утрата партией ее идейного, мобилизационного начала и усиление надзорно-бюрократических функций привели к появлению симптомов «застоя», ассоциируемых уже с правлением Брежнева.



[1] Harris J. The Origins of the Conflict between Malenkov and Zhdanov: 1939–1941 // Slavic Review. 1976. Vol. 35. № 2. P. 287–303.

[2] Ibid. P. 287–288.

[3] Пихоя Р. Советский Союз: история власти, 1945–1991. M.: РАГС, 1998. С. 101, 182; Наумов В. Борьба Хрущева за единоличную власть // Новая и новейшая история. 1996. № 2. С. 10–31.

[4] Как отмечали Йорам Горлицкий и Олег Хлевнюк, четыре вновь созданных отдела являлись точной копией отраслевых управлений в составе Совета министров, а еще два отдела приблизительно соответствовали структурным отделам Совмина (Gorlizki Y., Khlevniuk O. Cold Peace: Stalin and the Soviet Ruling Circle, 1945–1953. Oxford: Oxford University Press, 2004. P. 194, fn. 77).

[5] Анализ антиминистерской риторики Хрущева см.: Gorlizki Y. Anti-ministerialism and the USSR Ministry of Justice, 1953–1956: A Study in Organizational Decline // Europe-Asia Studies. 1996. Vol. 48. № 8. P. 1279–1318.

[6] Idem. Party Revivalism and the Death of Stalin // Slavic Review. 1995. Vol. 54. № 1. P. 1–22.

[7] Ibid. P. 15–16.

[8] Mitrokhin N. The Rise of Political Clans in the Era of Nikita Khrushchev. The First Phase, 1953–1959 // Smith J., Ilic M. (Eds.). Khrushchev in the Kremlin. L., 2011. P. 26–40.

[9] Hosking G. Rulers and Victims. The Russians in the Soviet Union. Cambridge, MA; L., 2006. P. 254.

[10] Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 82. Оп. 2. Д. 106. С. 2.

[11] То, что именно Хрущев был инициатором создания бюро по РСФСР и пролоббировал назначение нужных ему членов, явствует из его доклада на февральском пленуме ЦК в 1956 году (Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ). Ф. 2. Оп. 1. Д. 187. Л. 8–14).

[12] РГАНИ. Ф. 13. Оп. 1. Д. 452. Л. 1–4.

[13] Gorlizki Y. Op. cit. P. 1279–1318.

[14] РГАНИ. Ф. 5. Оп. 31. Д. 70. Л. 60–80.

[15] Согласно утверждению Петра Москатова, председателя Центральной ревизионной комиссии, общее сокращение аппарата ЦК в период с 1952-го по 1956 год составило 24,7% (РГАНИ. Ф. 1. Оп. 2. Д. 6. С. 11).

[16] Президиум ЦК КПСС. 1954–1964: В 3 т. М., 2004, 2006.

[17] К примеру, бывший отдел промышленности и транспорта насчитывал 219 сотрудников, тогда как отделы, образованные вместо него 9 июня 1954 года, и отдел промышленности и транспорта РСФСР, созданный в марте 1954 года, всего насчитывали 229 сотрудников.

[18] КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1986. Т. 10. С. 225.

[19] Отчет Хрущева ноябрьскому Пленуму ЦК КПСС, 1962 (РГАНИ. Ф. 2. Оп. 1. Д. 596. Л. 33).

[20] РГАНИ. Ф. 2. Оп. 1. Д. 668. Л. 5–21.

[21] Смирнов Г. Маленькие секреты большого дома. Воспоминания о работе в аппарате ЦК КПСС // Козлов В.А. Неизвестная Россия. XX век. M., 1993. Т. 3. С. 381.

[22] Несмотря на постоянные попытки уменьшить аппарат ЦК, количество работников увеличилось к концу хрущевского периода. В 1958 году там работали 767 человек технического персонала, к 1963-му их число увеличилось до 855. Тем не менее, продолжали поступать жалобы, что аппарат ЦК не в состоянии выполнять необходимого объема работы (РГАНИ. Ф. 5. Оп. 30. Д. 408. Л. 56).