Об имперских корнях «ресурсного проклятия»

[стр. 66—90 бумажной версии номера] [1]

1. Введение в тему

В литературе по политэкономии высказываются различные мнения о влиянии нефти на социально-экономическое развитие государств. В зависимости от того, насколько устойчивы их институты на момент обнаружения нефти, она может оказаться как благословением, так и проклятием [2]. Однако нам по-прежнему не известно, какие именно институты побуждают политических лидеров инвестировать доходы от продажи нефти в социально-экономическое развитие. Принято считать, что слабость государственных институтов предполагает отсутствие «формальных учреждений власти» и, в частности, неэффективность структур, обеспечивающих перераспределение материальных благ, разделение властей и функционирование системы сдержек и противовесов [3]. Но при этом некоторые государства, в частности, на Аравийском полуострове, которые к началу нефтедобычи не располагали эффективными институтами, решили тем не менее инвестировать нефтяные доходы в человеческий или материальный капитал, демонстрируя весьма щедрое финансирование социальной сферы [4]. На момент обнаружения нефти предки нынешних лидеров Бахрейна, Кувейта, Омана, Объединенных Арабских Эмиратов и Саудовской Аравии не располагали всей полнотой власти в своих владениях и были вынуждены бороться с племенными сообществами, под контролем которых находились некоторые внутригосударственные территории. Это, однако, не помешало им позже влить огромные деньги в социально-экономическую инфраструктуру, снизив – среди прочего – между 1973-м и 2012 годом показатели младенческой смертности в среднем на 87%. Столь радикальное сокращение однозначно свидетельствует, что в тот же период в упомянутых странах бурно развивались здравоохранение, образование и вся поддерживающая их инфраструктура [5].

Каким образом государствам, где на момент появления нефтяного изобилия институты были слабы, удалось с помощью нефти произвести масштабную социальную реконструкцию? Обратившись к примеру Аравийского полуострова, где «нефтяное проклятие» в виде недостаточных инвестиций в человеческое развитие никак себя не проявило, мы в деталях изучили опыт двух государств – Кувейта и Омана. Как и большинство стран, страдающих сегодня от этого недуга, до обнаружения нефти оба государства оставались бедными и неразвитыми, не имея к тому же сильных централизованных правительств. Их руководители, однако, предпочли направить огромные доходы, формирующиеся благодаря нефтяной ренте, на поддержку социальной сферы и обслуживающей ее инфраструктуры. Наш анализ будет сосредоточен на факторах, которые, во-первых, предопределяют и направляют развитие Кувейта и Омана, а также, вероятно, Аравийского полуострова в целом. Во-вторых, предположительно присутствуют в других странах, обязанных своим благополучием нефти, в частности, в Норвегии и Канаде. В-третьих, резко контрастируют с условиями, предопределившими воздействие «нефтяного проклятия» в иных государствах. Вне всякого сомнения, Кувейт и Оман далеко не во всем похожи друг на друга. Так, Кувейт, в отличие от Омана, начал добывать нефть на несколько десятилетий раньше и был к этому моменту уже целостным политическим образованием. Тем не менее схожие внешнеполитические и внутриполитические ограничители, с которыми сталкиваются обе страны, делают их сравнение между собой весьма плодотворным.

Работая с архивными материалами и специальной литературой, посвященной обоим кейсам, мы пришли к выводу, что ключевым фактором, побудившим лидеров Кувейта и Омана щедро вкладывать средства в социальные программы, стало желание поддерживать равновесие между правителями и их конкурентами. До начала ХХ века колониальные власти считали, что в этом регионе, бедном природными ресурсами, нет смысла развивать экстрактивные институты [6]. В результате властные балансы, сложившиеся среди местного населения, оставались нетронутыми. Но в более поздние времена, желая умиротворить потенциальных соперников, лидеры Кувейта и Омана начали вкладывать средства в социальное развитие. Такой курс одобряли и британцы, которые оказывали этим лидерам военную помощь.

Демонстрируя, каким образом сдерживание конкурирующих элитных групп способно предопределять пути использования ресурсного богатства и перенаправлять его в социальную сферу, мы описываем бесспорно существующий – хотя и не имеющий официального статуса – институт, вынуждающий лидеров уходить из-под действия «ресурсного проклятия». В хрестоматийных примерах того, как действует его «нефтяная» разновидность, баланс сил предстает разрушенным, а доминирующие элитные группы бесконтрольно присваивают получаемую ренту. И наоборот, элемент баланса всегда присутствует в случаях, когда нефть становится «благословением», когда формальная система сдержек и противовесов, а также работающий принцип разделения властей побуждают правителей вкладывать нефтяные доходы в человеческое развитие.

Кроме того, мы выдвигаем предположение, согласно которому имперская политика в сфере изъятия ресурсной ренты сказывается на управленческих практиках богатых нефтью стран и по сей день. В государствах, где в колониальные времена и до открытия нефти метрополия не поощряла экстрактивные институты, сохранились сильные и конкурирующие между собой центры власти: именно они предопределили масштабное расходование средств на социальные нужды после того, как была развернута нефтедобыча. Исходя из этого мы считаем, что «нефтяное проклятие», проявляющееся в недофинансировании человеческого развития, зависит от истории изъятия и распределения ренты от иных ресурсов имперскими державами [7].

2. «Нефтяное проклятие»

Появление феномена «нефтяного проклятия» относится к 1970-м годам, когда политические лидеры поставили под свой контроль национальные нефтедобывающие отрасли [8]. Губительное влияние нефти на экономическое развитие в основном имеет два проявления [9]. Первое связано с тем, что нефть сокращает диверсификацию национального экспорта – хорошим примером стали страны Аравийского полуострова. Поскольку нефть приносит национальным правительствам огромную ренту, получаемую ими в виде налогов и бонусов, уплачиваемых иностранными нефтедобывающими компаниями или же извлекаемую из прибылей собственных нефтяных компаний, то исчезают стимулы вкладывать средства в другие отрасли экономики [10]. В результате страна почти ничего не производит сама, а экономические отрасли, где занято большинство населения, почти не заботят власти.

Однако, даже испытав на себе действие первой разновидности «проклятия», связанной с экономическим развитием, страны Аравийского полуострова в основном смогли избежать второго его проявления, поражающего человеческий капитал. Оно возникает в тех случаях, когда правительства, занятые исключительно выкачиванием нефти, перестают заботиться об основных социальных услугах, национальной инфраструктуре и благосостоянии населения в целом. Если власть национальных лидеров опирается исключительно на узкие патронажные сети и не оспаривается серьезными конкурентными группами, то им сподручнее всего просто прибирать к рукам как можно больше богатства [11]. В таких ситуациях они приумножают доходы своего «ближнего» круга за счет остальной страны.

Несмотря на слабость государственных институтов к началу нефтедобычи, лидеры таких стран, как Оман и Кувейт, вкладывали прибыли, получаемые из только что обретенных источников, в широкомасштабные программы развития. Тем самым они отвергли вариант их примитивного присвоения небольшой правящей элитой, который был реализован в западноафриканских странах, в частности, в Габоне и Экваториальной Гвинее, где формальные институты были столь же слабы. Что же побудило правителей Омана и Кувейта избрать именно такой курс? Или же, если поставить вопрос более широко, что вообще побуждает государства, не имеющие на старте нефтедобычи устойчивых формальных институтов, перенаправлять нежданные нефтяные деньги на благо своих граждан?

2.1. Нефть для клиентелы

Мы поддерживаем тех специалистов по политэкономии, которые полагают, что решение лидеров инвестировать в социально-экономическое развитие страны оказывается частью стратегии по консолидации власти. Исходя из того, что для руководителей государств, обладающих запасами нефти, но не имеющих сильных институтов, приоритетным останется желание удержаться наверху, их главной заботой будут политические конкуренты. В данном качестве могут выступать племенные объединения, религиозные организации, боковые ветви правящего семейства или доминирующей этнической группы, военное руководство, политические партии, экономические группы интересов или повстанческие группировки [12].

Разумеется, в странах, имеющих нефть, но не располагающих институтами, распределение власти между лидерами и их оппонентами может выстраиваться по-разному. В некоторых случаях специально отлаживаются сети клиентелы, назначение которых в том, чтобы гарантировать экономическое, политическое и военное доминирование одной элитной группировки по всей стране. Подобная гегемонистская концентрация власти в руках одной группы может быть либо наследием, целенаправленно оставленным колонизаторами, как в Анголе и Экваториальной Гвинее, либо же невольным результатом их колониальной политики, сталкивавшей местные группы между собой, чтобы с выгодой для себя использовать их территории, как в Мексике [13]. В частности, вывоз рабов и сырья из колоний заставлял колонизаторов обзаводиться репрессивным аппаратом, предназначенным для подавления групп, не входивших в сети их местной клиентелы. С открытием нефтяных месторождений ранее утвержденная гегемония осталась в неприкосновенности; иначе говоря, те местные элиты, которые возвысились в качестве клиентов европейских колонизаторов, сохранили за собой власть и использовали доступ к нефтяным богатствам для поддержания и упрочения своего господства. Уместно напомнить, что в большинстве бывших колоний нефть была открыта незадолго до или вскоре после обретения независимости.

К началу нефтедобычи лидеры, занимавшие доминирующие политические позиции, не имели стимулов, чтобы делиться с кем-либо доставшимися им богатствами. Вместо этого они могли задействовать сырьевую ренту для поддержания репрессивной системы правления, зародившейся еще в колониальную эпоху. Поддержка уже существующей системы устрашения обходилась им дешевле, чем умиротворение соперников посредством всестороннего экономического развития. Кроме того, зарубежные акторы, заинтересованные в государственной стабильности, которая обеспечивала бесперебойную нефтедобычу, были готовы поддерживать местных правителей, несмотря на склонность тех к репрессиям, – такая линия обходилась дешевле и выглядела менее рискованной, чем попытки завоевать поддержку населения, инвестируя в программы развития. Таким образом, лидеры, привыкшие к сочетанию патрон-клиентских отношений и репрессий, были склонны полагаться на них и впредь.

2.2. Нефть для развития

Напротив, у колониальных держав не было никаких стимулов заниматься микроменеджментом местной политики на тех подвластных территориях, откуда нечего было вывезти [14]. В итоге на момент обнаружения нефти в таких странах отсутствовала политическая группировка, способная монопольно контролировать всю государственную территорию. В частности, лидеры тех государств, где в предшествующий период не сформировались сети изъятия ресурсов в пользу метрополии, не располагали репрессивным аппаратом, который позволил бы им единолично и безраздельно править, и поэтому они были вынуждены считаться с наличием иных, порой конкурирующих, центров власти. Не обладая властной монополией на момент открытия углеводородов, они испытывали необходимость инвестировать нефтяные прибыли в развитие современной внутренней инфраструктуры и построение системы социального обеспечения, поскольку подобные шаги позволяли откупиться от потенциальных соперников.

Страны Аравийского полуострова, в особенности Кувейт и Оман, первыми среди молодых нефтедобывающих государств начали вкладываться в формирование перераспределительных институтов, целью которых было обеспечение лояльности широких масс населения. Далее мы намерены рассмотреть геополитическую ситуацию на Аравийском полуострове накануне начала масштабной нефтедобычи и в первые ее годы. Мы проследим, как давление внутренних сил сказывалось на подходах, практикуемых правителями Омана и Кувейта относительно распределения нефтяной ренты. В обоих этих государствах отсутствовала монопольная элитная группировка, похожая на те, которые на протяжении столетий и под пристальным попечением колониальных держав складывались в иных регионах – например, в Западной Африке. В отличие от «классических» петрократий, подобных Анголе, Габону и Экваториальной Гвинее, соперничество между местными властными центрами в Омане и Кувейте подтолкнуло правителей инвестировать новообретенные нефтяные прибыли в проекты развития. Более того, помимо внутриполитических мотивов, к проведению такого курса их подталкивали британцы, желавшие сохранить мир в регионе, оставляемом ими после колониального владычества. Поскольку неформальные балансы власти могут институционализироваться, превращаясь в формальные системы сдержек и противовесов – как это, собственно, произошло в Канаде и Норвегии, избежавших «нефтяного проклятия», – наличие неформальных институтов может оказаться необходимым условием, позволяющим уберечь национальное развитие от действия этого недуга. Опираясь на этот вывод, мы переходим от вступительной части нашей работы непосредственно к самому исследованию.

3. От нищеты к богатству: Персидский залив с 1900-го по 1970 год

Для британцев открытие нефти превратило побережье Персидского залива из не имевшей стратегической значимости территории, которую они не желали по-настоящему колонизировать, в регион первостепенной важности, который они уже не могли колонизировать. До наступления нефтяной эпохи Аравия вообще не располагала никакими ресурсами, которые могли бы привлечь внимание заморских колонизаторов [15]. Британцы оставались единственными европейцами, присутствовавшими на Аравийском полуострове на протяжении столетий, но, вместо того, чтобы использовать свою военную мощь для колонизации побережья Персидского залива, они предпочли систему Pax Britannica, предназначенную для поддержания мира между племенными вождями. В обмен на это англичане присвоили себе контроль над внешней политикой местных шейхов и установили монополию на ведение торговли в водах залива, обезопасив тем самым пути, ведущие к главному британскому сокровищу в регионе – Индии [16]. Все вышеперечисленное, однако, не дало им достаточных оснований, чтобы напрямую включить Персидский залив в состав своей колониальной империи. Вместо этого британцы решали свои задачи в регионе, избегая финансовых тягот прямого колониального управления.

Стратегическая диспозиция изменилась в 1908 году, когда в регионе была обнаружена нефть [17]. До этого Запад преимущественно зависел от нефти, экспортируемой из индустриальных стран. Но к началу 1960-х четверть мировой и половина британской нефти поступала из региона Персидского залива, причем предполагалось, что эти показатели будут только расти. Как писал в 1961 году британский резидент в регионе Уильям Люс [18], «вполне вероятно, что [к 1977 году] запасы нефти на Ближнем Востоке станут ключевым и незаменимым фактором, определяющим экономическую и политическую стратегию Западной Европы» [19].

Теперь, однако, у империалистических держав уже не было возможности колонизировать стратегически важные территории. На протяжении первой половины ХХ века их экономические системы были подорваны двумя мировыми войнами, а послевоенная реформа международного права благоприятствовала деколонизации. Таким образом, несмотря на всю нефтяную значимость региона для Запада, колониальная экспансия на побережье Персидского залива противоречила как рациональным экономическим соображениям, так и нормам международного права, закрепившим за народами право на самоопределение. В 1948 году британский дипломат писал:

«Арабский мир пробуждается, [...] и эти монархии не стали исключением. По моему убеждению, мы должны быть последовательными в проведении своего курса. […] В настоящее время главной целью нашей имперской политики выступает предоставление все большей независимости населяющим империю народам. И мне не понятно, как мы можем надеяться воспрепятствовать реализации подобного сценария в арабском мире» [20].

В итоге главным средством, обеспечивающим доступ британцев к поискам и разработке месторождений, стали ранее отлаженные политические, экономические и военные связи с местными правителями.

Помимо того, что британцы не имели возможности по-настоящему колонизировать регион, им пришлось столкнуться с территориальными и идеологическими угрозами, расшатывавшими налаженную ими систему стратегических партнерств. В то время как Британская империя в 1960-е годы осыпáлась по всему миру, Советский Союз успешно продвигал коммунистическую идеологию, выстраивая антизападные – и, следовательно, антибританские – альянсы с развивающимися странами. Но еще большей неприятностью для Великобритании стало свержение националистами лояльных ей ближневосточных монархий. Начало этому процессу в 1952 году положил Гамаль Абдель Насер, свергший ориентированную на англичан египетскую монархию и выступивший вдохновителем арабского национализма и панарабизма. Затем, в 1958 году, Абд аль-Карим Касим лишил власти пробританского монарха в Ираке, одновременно заявив об иракских притязаниях на территорию Кувейта. В одном из донесений Государственного департамента США в 1961 году отмечалось:

«Идеология арабского национализма, активно распространяемая египетскими радиостанциями и печатными изданиями, расшатывает структуры местных политических режимов… В то время как Советы не упускают ни одного случая поддержать инициативы, ослабляющие британское влияние в регионе, сами англичане считают, что угрозы, представляемые их интересам местными националистическими режимами, еще более серьезны» [21].

Верность этих выводов подтверждает содержание инструкций, которые в начале 1960-х годов получал из Лондона упоминавшийся выше Уильям Люс. Как подчеркивало его начальство из Министерства иностранных дел, в сложившейся ситуации было «особенно важно обеспечить стабильное развитие государств Персидского залива при сохранении экономического, административного и политического лидерства их нынешних правящих семей» [22]. Следуя этой линии, британское правительство намеревалось одновременно поддерживать экономическую модернизацию региона и укреплять ранее наработанные связи местных правителей с Британией. По мнению Государственного департамента США, в тот период суть английской политики в государствах Персидского залива заключалась в «перекладывании бремени отстаивания британских интересов на плечи местных правительств в каждом подходящем для этого случае» [23].

Региональные лидеры, в особенности возглавлявшие небольшие государства, прислушивались к британским рекомендациям, поскольку зависели от Лондона в военных и дипломатических вопросах, а также в нефтедобыче. Очевидно, что идея применения нефтяного богатства в целях всестороннего развития уже приобрела на Аравийском полуострове заметную популярность. Арабские политики использовали перераспределение общественных благ, чтобы установить контроль над новорожденными государствами полуострова, поскольку понимали, что полагаться на вечную военную поддержку европейских патронов им не стоит. Как пишет Джил Кристал, то была «сформировавшаяся на подсознательном уровне и периодически воспроизводимая реакция региона на обнаруженную в его землях нефть» [24]. Таким образом, власти Великобритании выступали за то, чтобы страны Персидского залива развивались за счет нефтяных денег, а местные правители не сопротивлялись этому курсу. Это была взаимовыгодная стратегия.

В двух последующих разделах речь пойдет о Кувейте и Омане. До начала нефтедобычи метрополия не видела в этих территориях источников для изъятия богатств. В результате местным правителям постоянно приходилось бороться с конкурирующими политическими силами. Они воспользовались внезапно обретенными нефтяными деньгами, чтобы обеспечить себе поддержку широких слоев населения, инвестируя в укрепление его благополучия. Несмотря на то, что политическое устройство обоих государств предполагает наличие клиентелы и репрессивных институтов, целью существования которых являются обогащение и защита правящих семейств, в социальной сфере они выступают в качестве государств всеобщего благосостояния, где нефтяные доходы перераспределяются и тратятся на дорогостоящие программы национального развития.

4. Кувейт

После открытия в 1930-х нефтяных месторождений Кувейт преобразился. На месте захудалой провинции, жившей по большей части торговлей, появился богатый город-государство, готовый безвозмездно предоставлять своим гражданам полный набор социальных услуг – образование, здравоохранение, социальную защиту – и даже гарантировать им трудоустройство в государственном секторе [25]. Это стало следствием стратегического выбора, сделанного кувейтскими властями, решившими инвестировать значительную часть нефтяных доходов в умиротворение конкурентов и стимулирование национального развития, прекратив при этом полагаться исключительно на силу. Если бы они сделали выбор в пользу личного обогащения и силового подавления соперников, то стабильность в стране скорее всего пошатнулась бы. Таким образом, своевременно решив вложить часть нефтяной ренты в национальное развитие вместо того, чтобы распределять доходы от углеводородов внутри маленькой элитной группы, кувейтские лидеры защитили нацию от «ресурсного проклятия» и обеспечили себе дальнейшее пребывание у власти.

4.1. Имперское вмешательство и внутриполитическая конкуренция

В период британского протектората, длившийся с 1899-го по 1961 год, военное и политическое вмешательство англичан в дела Кувейта оставалось минимальным [26]. До открытия там нефтяных месторождений в 1930-х основная цель британского присутствия в Кувейте заключалась в том, чтобы гарантировать соответствие кувейтской внешней политики британским стратегическим интересам в Персидском заливе. В 1899 году, желая сократить влияние Османской империи в регионе, Великобритания подписала договор с отцом современной кувейтской государственности, шейхом Мубараком Великим. По условиям договора Лондон предоставлял правителям Кувейта военную и политическую поддержку в обмен на управление его внешнеполитическими делами и право вето на концессионные соглашения, заключаемые властями Кувейта с иностранными партнерами -- например, о строительстве железных дорог [27]. Как отмечалось в правительственном меморандуме 1908 года, касавшемся британских интересов в Персидском заливе, а также в секретном соглашении, подписанном главой Кувейта, тот принимал на себя обязательство не только «не делать территориальных уступок другим государствам, но и не принимать иностранных представителей без санкции на то британской администрации». В ответ, говорилось в документе: «Правительство Его Величества обязуется предоставить шейху свою протекцию и выплатить 15 тысяч рупий из фондов британского казначейства в [персидском] Бушире» [28]. Кувейтские уступки Великобритании предполагали, что дипломатические связи Кувейта с соседями будут выстраиваться в согласии с ее желаниями; Кувейт, в частности, согласился, чтобы англичане по своему усмотрению прочертили его границы с Саудовской Аравией. Оказывая военную и политическую поддержку крошечному государству и сдерживая экспансионистские амбиции Османской империи, Британия ожидала от правителей Кувейта ответной лояльности во внешнеполитической сфере, которая обеспечила бы соблюдение ее интересов в регионе. При этом британцы фактически не вмешивались во внутреннюю политику Кувейта [29].

На момент открытия в 1938 году нефтяных месторождений в государстве существовали несколько центров экономического и политического притяжения, определявших баланс внутриполитических интересов. Иными слова, в отличие от других регионов, где вмешательство британцев на протяжении столетий оставалось определяющим фактором внутренней политики, в Кувейте они не вмешивались в дела местной элиты. Равновесие в политической и экономической сферах поддерживалось в ходе взаимодействия правившей Кувейтом семьей Аль-Сабах с местными коммерсантами, торговавшими британскими товарами и жемчугом, занимавшимися морскими грузоперевозками и оказывавшими монархии – в том числе за счет налоговых платежей – финансовую поддержку [30]. Купечество Кувейта было настолько влиятельной экономической силой, что монархи семейства Аль-Сабах могли уравновешивать ее, лишь заручаясь поддержкой извне: сначала со стороны Османской, а затем Британской империи. Однако даже при наличии английской поддержки правящая династия порой с трудом удерживала свои позиции [31]. Подтверждением служат налоговый бунт, поднятый торговцами в 1909 году, и требования ограничить единоличную власть и более активно финансировать социальную сферу, предъявленные монарху купеческой ассамблеей в 1938-м [32].

Помимо этого, королевскую семью мучили внутренние раздоры. Шейх Абдалла, правивший с 1950 года и ставший в 1961-м первым эмиром Кувейта после обретения независимости, изгнал из страны своих влиятельных родственников, обвинив их в разбазаривании государственных средств [33]. Иначе говоря, курс на поддержание прочных связей с Великобританией, который был избран Абдаллой в качестве стратегического инструмента, предназначенного для обеспечения его пребывания у власти, не помог ему одолеть внутриполитических конкурентов. Они упорно сохраняли свое влияние, и на момент превращения Кувейта в независимое (и богатое) государство вопрос о расстановке сил на внутриполитической арене все еще не был решен.

4.2. Распределение богатств как стратегический выбор

Принятое шейхом Абдаллой решение об использовании ресурсного капитала было мотивировано как распрями внутри правящей семьи, так и противоборством венценосцев с могущественными коммерсантами Кувейта. Эта стратегия родилась из стремления шейха Абдаллы устранить угрозу своему пребыванию у власти, исходящую в том числе и от влиятельных его родственников. Для централизации политической власти он использовал не только репрессивные меры, подобные изгнанию коррумпированной родни, но и укрепление патронажа, позволяющего покупать поддержку элит, расширяя социальные программы и закладывая фундамент для создания представительных органов власти [34]. Контролируя добычу и продажу нефти, царствующая семья, которая традиционно доминировала в политической и гражданской сферах, превратилась в самого крупного работодателя страны [35].

В частности, королевское правительство приобретало расположение элит, выкупая на протяжении 1950–1960-х по высокой цене земельные участки у членов правящей семьи и у коммерсантов. К началу 1960-х Кувейт вкладывал в эту программу, обеспечивавшую доступ к нефтяным богатствам, около четверти годового бюджета [36]. Наряду с этим поддерживались и широкие слои населения -- за счет инвестиций в социальные программы и социального страхования. Благодаря многоплановой программе социального обеспечения, которую развернул шейх Абдалла, все граждане Кувейта получили доступ к бесплатному образованию и здравоохранению, государственной помощи в приобретении жилья, прямым финансовым выплатам на различные цели, субсидируемым из бюджета товарам и услугам [37]. Таким образом, все население Кувейта очутилось в положении клиента царствующей семьи, что сделало и без того необъятную власть правителей почти безграничной [38].

Оплачивая национальное развитие, кувейтские правители гарантировали лояльность собственных граждан и консолидировали власть. В меморандуме Государственного департамента США, составленном в 1961 году, говорилось:

«Семья Аль-Сабах смогла отвести от Кувейта угрозу национализма реформистского толка, поставив во главу угла своей внутренней политики подъем общественного благосостояния и проведение модернизации. Недавно правительство подкрепило и без того одобряемую населением государственную благотворительность принятием свода передовых законов, осовременивших судебную, исполнительную и законодательную власть. […] Принятые меры помогли нивелировать существовавшие ранее поводы для недовольства и минимизировать шансы реформистско-националистической агитации на успех. Пока правящая династия продолжает вести страну по пути модернизации и пока богатства страны эффективно распределяются между всеми ее гражданами (не исключая и националистов), рост недовольства нынешним правлением едва ли возможен» [39].

Сигналы о необходимости инвестировать в национальное развитие шейх Абдалла получал не только изнутри, но и извне. Стратегия умиротворения масс через реализацию масштабных социальных проектов, подкрепляемая благосклонным патронажем в отношении местных элит, вполне соответствовала британским идеям о том, что модернизация нефтедобывающих государств позволит в будущем сохранить в регионе стабильную обстановку – несмотря на слабеющую поддержку, получаемую местными властями из Лондона.

К началу 1960-х годов Кувейт стал основным поставщиком нефти в Великобританию [40], а фокус политических интересов страны сместился со стратегически значимого географического положения на необъятные ресурсные богатства [41]. Это повлекло за собой попытки Лондона укрепить политические и экономические связи с Кувейтом, подталкивая его лидеров к более широкому привлечению британских советников и заключению контрактов с британскими компаниями. Первоначально подрядчиками почти по всем кувейтским нефтегазовым контрактам выступали пять крупных британских компаний. Выстраивая отношения с местными властями, они действовали скорее в английских, чем в кувейтских, интересах [42].

Однако, укрепляя позиции действующих правителей Кувейта и сдерживая их конкурентов, британцы, главной целью которых было сохранение доступа к нефтяным месторождениям, четко осознавали, что чрезмерное вмешательство во внутренние дела этого государства может обернуться для них неприятностями. Кувейт начал добывать нефть накануне Второй мировой войны, когда британская империя уже клонилась к закату, и поэтому британские чиновники осознавали как ограниченность своего влияния, так и наличие в Кувейте антибританских настроений. Исходя из общей скудости финансовых и военных ресурсов, обусловленной распадом империи, британцы просто не имели возможности выделять дополнительные средства для контроля над кувейтской внутренней политикой.

Таким образом, хотя правящее семейство Кувейта готово было полагаться на поддержку Британии и после обнаружения нефти, сама империя к тому моменту уже утратила способность решать внутриполитические проблемы своих клиентов [43]. Итог был закономерным: по признанию представителя британской администрации, сделанному в 1954 году: «прискорбной, но неотвратимой реальностью стало то, что наше вмешательство во внутренние дела [Кувейта], и в особенности в вопросы национального развития, теперь не приветствуется» [44]. Два года спустя это наблюдение подтвердит и министр иностранных дел Селвин Ллойд, заметив: «Малейший намек на британское вмешательство в дела Кувейта […] вызывает гнев эмира и его семьи» [45].

Великобритания также осознавала, что не менее болезненно будет восприниматься и вмешательство в кувейтскую внешнюю политику; в Лондоне понимали, что суверенитет страны ни в коем случае нельзя ущемлять [46]. Более того, учитывая националистические и антиимпериалистические настроения, которые активно подогревались в регионе Египтом под руководством президента Насера, англичане, сохраняя военное присутствие в Кувейте, всячески подчеркивали свое уважение к его национальной автономии [47]. Так, в одном из меморандумов британское Министерство иностранных дел предостерегает Вестминстер от чрезмерного использования британских вооруженных сил в регионе. Британии, говорится в документе, «желательно сохранить лояльность жителей Кувейта, но, если они решат присоединиться к Насеру […] и посчитают наше военное присутствие неуместным, мы ничего не сможем с этим поделать» [48].

Таким образом, казус Кувейта наглядно демонстрирует, как внешние и внутренние акторы могут оказывать давление на политических лидеров, заставляя их вкладывать средства, которые появились после открытия нефти, в национальное развитие и масштабную благотворительность. Это в свою очередь позволяет им гарантировать лояльность политических элит и подкупать население страны, сохраняя власть без обращения к репрессиям. В подобных обстоятельствах решение правителей инвестировать в национальное развитие становится стратегическим выбором, повышающим их шансы на выживание в ходе государственного строительства и централизации политической сферы. Именно такой курс выбрали первые эмиры независимого Кувейта, посчитавшие, что перераспределение нефтяных прибылей станет эффективным инструментом укрепления их власти и маргинализации политических оппонентов. Последнее было особенно важным, поскольку на момент открытия нефтяных месторождений политическая конкуренция в Кувейте сохранялась, так как британцы в свое время не стали ее устранять.

5. Оман

После открытия нефтяных месторождений правители Омана, подобно правителям Кувейта, оказались под давлением внутренних и внешних сил, заставлявшим вкладывать только что обретенные доходы в национальное развитие. Несмотря на то, что в стране традиционно отсутствовали формальные институты, обнаружение нефти привело к появлению в Омане полноценной системы социальных услуг [49]. Иначе говоря, случай Омана служит еще одним примером государства, использовавшего ресурсную ренту для повышения качества человеческого развития. Как и в Кувейте, в Омане существовали противоборствующие центры власти, на которые колониальное вмешательство не распространялось до самого открытия нефти, состоявшегося в 1960-е годы – то есть на несколько десятилетий позже, чем в других странах Персидского залива. Как и в Кувейте, процесс государственного строительства в Омане начался вскоре после того, как в государственную казну потекли нефтяные доходы. Султан Кабус решил тогда вкладывать деньги в социальную сферу, поскольку стремился держать под контролем зарождающееся централизованное государство. Тем самым он пытался умиротворить потенциальных соперников и утвердить централизованную власть султаната в тех регионах, которые еще недавно были автономными.

В отличие от Кувейта, в Омане британцы принимали непосредственное и значимое участие в становлении государственности. Целью их политики было закрепление в регионе, важном с геополитической точки зрения, и обеспечение доступа к оманской нефти после предстоящего ухода британской администрации в 1971 году [50]. Стремясь пресечь распространение антибританских настроений в регионе Персидского залива и защитить свои интересы, не прибегая к масштабному военному вмешательству, Великобритания пыталась стабилизировать политическую обстановку за счет развития социальной сферы, поддерживающего баланс местных властных центров. В меморандуме, подготовленном британскими дипломатами, говорилось: «Отношения с султанатом Оман не утратят политической значимости для Великобритании и после 1971 года – напротив, она будет лишь возрастать, поскольку Оман является барьером, препятствующим распространению национализма и коммунизма в регионе» [51]. Поскольку британцы собирались покинуть Оман, у них не было возможности ни обязывать местных правителей вкладывать нефтедоллары в человеческое развитие, ни контролировать этот процесс непосредственно. Но, как и в Кувейте, правители Омана рассчитали, что для них будет стратегически выгоднее тратить нефтяную ренту на подкуп политических конкурентов и завоевание поддержки масс, а не на укрепление собственной власти посредством насилия. И вновь, как в кувейтском случае, в данном плане интересы правителя страны – султана Кабуса – совпадали с британскими устремлениями.

5.1. Имперское вмешательство и внутриполитическая конкуренция

В период, предшествующий обнаружению нефти, отношения Британии с Оманом были очень похожи на ее отношения с Кувейтом. Официально Оман, не имея статуса колонии или протектората, входил в сферу британских интересов благодаря своему стратегически значимому расположению вдоль морского пути в Индию, начинающегося в русле принадлежащего империи Суэцкого канала. Как и в Кувейте, британцы не пытались взять под свой контроль глубинную территорию Омана, ограничиваясь контролем только над прибрежной полосой [52]. В первые годы после открытия нефтяных месторождений политическое благополучие властителей Омана во многом обеспечивалось благодаря поддержке Британии, что в очередной раз сближает его с Кувейтом [53].

Подобно Кувейту, к моменту обнаружения нефти в Омане существовала внутриполитическая конкуренция. Основными центрами власти в стране были имамат и султанат. Если духовный лидер мусульман-ибадитов, который возглавлял возникший в VIII веке имамат, правил племенами внутренних районов страны, то султан Маската контролировал прибрежные территории, прилегающие к Персидскому заливу [54]. Великобритания сотрудничала с султанатом, но установление контроля над внутренними землями Омана или помощь султану в реализации этой задачи не входили в число имперских приоритетов. Эта политика невмешательства во внутренние дела Омана обеспечила сохранение в стране внутриполитической конкуренции вплоть до открытия нефти [55]. Так, в 1950-е годы, за десятилетие до начала нефтедобычи, имамат поднял восстание против султаната, а в середине 1960-х, незадолго до того, как было подтверждено наличие в стране крупных запасов углеводородов, вспыхнуло восстание в южной провинции Дофар [56].

5.2. Распределение богатств как стратегический выбор

Как и в Кувейте, в Омане правители прибегли к стратегии перераспределения нефтяных богатств, чтобы завершить централизацию и консолидировать власть на всей территории страны. Подобно Кувейту, накануне открытия нефти Оман не имел какой-то одной группы, которая доминировала бы в экономической, политической и военной сферах в масштабах всего государства, – и это мотивировало амбициозных политических руководителей Омана инвестировать в развитие своих владений, тем самым подкупая конкурентов и укрепляя легитимность своей власти в глазах широких общественных слоев.

Сместив с престола своего отца, султана Саида бин Таймура, султан Кабус инвестировал в национальное развитие, чтобы умиротворить потенциальных противников; причем одновременно ему приходилось заниматься централизацией управления и подавлять восстания. Кабус модернизировал Оман, вкладывая нефтяные деньги в масштабные программы развития, финансируя строительство больниц, школ, дорог, а также поддерживая электрификацию, сельское хозяйство, обрабатывающую промышленность и рыболовство. Предпринятые им меры в короткий срок превратили Оман из захудалого края в современное государство, не уступающее другим государствам Персидского залива, где нефть нашли раньше [57].

Интересы Британии, связанные с Оманом, соответствовали интересам султана Кабуса. Центральным элементом английской стратегии, нацеленной на разгром оманских инсургентов, было оказание поддержки молодому централизованному государству посредством программ развития и налаживания системы социального обеспечения [58]. Англичане понимали, что программы развития чрезвычайно важны не только для утверждения централизованной власти и долгосрочной стабильности, но и для успеха в текущей борьбе с повстанцами [59]. Великобритания исходила из того, что «для того, чтобы оставить побережье Персидского залива в стабильном и мирном состоянии при сохранении британского влияния, нужно практически с нуля выстроить на территории султаната новое и современное государство» [60]. Сразу же после того, как власть в Омане перешла к султану Кабусу, британские чиновники заявили, что оманский народ ожидает от нового правителя безотлагательной реализации программ социального развития [61]. Отказ же от соответствующих инвестиций, как предполагалось, мог не только укрепить позиции повстанцев в самом Омане, но и спровоцировать прокоммунистическую смуту, способную охватить весь регион [62]. В результате под угрозой оказались бы долгосрочные военные интересы Великобритании, доступ к нефти и торговые пути [63]. Таким образом, кроме военной помощи султану в борьбе с повстанцами, британцы также содействовали ему в реализации более масштабного проекта государственного строительства, добиваясь долгосрочной политической стабильности в его владениях [64]. По словам представителя британского военного командования: «военные операции, которые не предполагают эффективных политических мер, направленных на то, чтобы расположить к властям жителей провинции Дофар, окажутся тщетными» [65].

Действительно, наблюдаемая в предшествующий период неспособность оманских властей инвестировать – ради стабилизации обстановки – нефтяные доходы в социальную сферу беспокоила британские власти, постоянно сетовавшие на это султану Саиду бин Таймуру. Согласно отчету британских военных от 1970 года, попытки убедить султана Саида развернуть кампанию по «завоеванию умов и сердец» населения оказались тщетными. Но при этом, подчеркивалось в документе, «сохраняется жизненная необходимость привлечения на нашу сторону неприсоединившихся или нейтральных племен, а также совершенствования разведывательной работы, поскольку в противном случае преимущества, которые даст приток дополнительного военного потенциала из местной среды, будут растрачены зря» [66].

В отличие от своего отца, султан Кабус целиком и полностью реализовал предложенную британцами стратегию централизации власти и укрощения недовольных, частью которой стало воплощение программ государственного развития и социального обеспечения [67]. В пресс-релизе, распространенном по дипломатическим каналам 26 июля 1970 года, султан Кабус оправдывал совершенный им переворот желанием создать современное государство, опираясь на нефтяные ресурсы: «С возрастающим разочарованием и гневом я наблюдал за нежеланием моего отца использовать недавно обретенное богатство на благо нашего народа. Именно это заставило меня взять дело в свои руки» [68]. Британцы пытались уговорить Кабуса совмещать военные меры с мерами по развитию человеческого капитала, и такая стратегия не противоречила интересам самого султана. Он публично представлял себя в качестве государственного лидера, преданного идее развития страны, что в итоге помогло ему укрепить легитимность своей власти и консолидировать ее в масштабах всего государства. И хотя теперь уже невозможно точно определить, кто именно – британцы или сам Кабус – внес больший вклад в продвижение идеи, предполагающей использование нефти в целях развития, ясно, что обе стороны руководствовались одними и теми же мотивами.

Сочетая военные кампании с программами развития, султан Кабус упрочил свою власть, сделавшись общепризнанным легитимным властителем независимого Омана. Он создал себе имидж правителя, персонально несущего ответственность за движение страны вперед, благодаря чему стал олицетворением оманской нации в целом [69]. Обобщая, можно сказать, что случай Омана, как и Кувейта, показывает, что перераспределение ресурсов и масштабные инвестиции в социальную сферу могут стать стратегией государственного строительства и консолидации власти для новых политических лидеров. Стабильность на Аравийском полуострове была в интересах Великобритании, и поэтому она стремилась способствовать прекращению гражданской войны в Омане и формированию там централизованного государства. Однако, как и в случае Кувейта, решение этой задачи исключительно силовыми методами представлялось проблематичным из-за местного внутриполитического плюрализма и краха Британской империи. Использование нефтяного богатства в целях национального развития стало курсом, соответствующим интересам как Лондона, так и султана Кабуса.

В отличие от Кувейта, политическое руководство которого стремилось отгородиться от британского вмешательства во внутренние дела государства, султан Омана приветствовал ощутимое участие англичан в распределении нефтяных богатств. Таким образом, Оман и Кувейт отличались друг от друга тем, в какой мере каждая страна следовала британским рекомендациям. Кувейтский случай показывает, что влияние Великобритании на становление новой государственности вовсе не обязательно должно было оказаться столь же ощутимым, как в оманском случае. Тем не менее в обеих странах перераспределение нефтяных богатств принесло пользу политическим лидерам, занимавшимся государственным строительством в условиях серьезных внутриполитических вызовов. Такое перераспределение помогло главам Омана и Кувейта сосредоточить в своих руках всю полноту государственной власти, избежав неконтролируемой эскалации насилия и вооруженных конфликтов.

6. Выводы

Шаткое положение, в котором оказались лидеры Кувейта и Омана, предопределило их решение инвестировать в национальное развитие. Новый курс оказался стратегически значимым для их выживания в условиях глубоких внутриполитических и внешнеполитических перемен. Столкнувшись с похожими структурными вызовами, Кувейт и Оман смогли справиться с ними более или менее одинаково, продемонстрировав итог, радикальным образом противопоставивший их классическим случаям «нефтяного проклятия» -- имевшим место, например, в Западной Африке, где степень вмешательства европейских империй в местные дела была совершенно иной. Мы опирались на литературу, в которой утверждается, что «ресурсное проклятие» обусловлено слабостью политических институтов на момент обнаружения нефти. Показывая, что некоторые государства со слабыми политическими институтами смогли тем не менее использовать ресурсную ренту для подъема жизненного уровня населения, мы выделили внутриполитическую конкуренцию в качестве такой переменной, наличие которой склоняет лидеров к вложениям в социальное развитие во избежание дестабилизации.

Сам по себе факт наличия гигантских запасов нефти на побережье Персидского залива не может объяснить траекторию развития этого региона. Нефтяные месторождения в Омане столь же богаты, как в Габоне или Экваториальной Гвинее, но правители последних присвоили нефтяные доходы, оставив большинство своих граждан прозябать в крайней нищете и без доступа к базовым социальным услугам. В странах Персидского залива тоже были те, кто поддался искушению присвоить нефтяные богатства: вспомним, например, давний раздор между членами правящего семейства Кувейта -- часть из них желала прибрать нефть к рукам, а другая часть хотела вложить нефтяные прибыли в развитие страны. Таким образом, траектория развития аравийских государств не была жестко предопределенной – она сложилась под давлением стратегических факторов.

Следует отметить, что влияние «ресурсного проклятия» на демократию не является предметом нашего исследования. Оманом и Кувейтом правят авторитарные лидеры, и это соответствует трактовке «ресурсного проклятия» в отношении демократического устройства. Кроме того, многочисленные нарушения прав иностранных рабочих в государствах Персидского залива свидетельствуют, что инвестиции в человеческое развитие отнюдь не обязательно влекут за собой внимание к правам человека или заботу о благополучии всех без исключения слоев населения [70]. Но, несмотря на все это, впечатляющие результаты развития, которые продемонстрировали Оман и Кувейт вопреки тому, что на момент обнаружения нефти их государственность была неустойчивой, противоречат расхожему представлению об эффекте, оказываемом «ресурсным проклятием» на развитие – и тем самым открывают перед нами возможность исследовать новые аспекты политэкономии нефти.

Результаты нашего исследования влекут за собой важные последствия как для политической теории, так и для политической практики. Во-первых, изученные нами кейсы показывают, что внутриполитическая конкуренция может выступать действенным инструментом контроля над государственными расходами. Иными словами, если лидеры богатых ресурсами государств вынуждены договариваться с группами влияния внутри страны, то вероятность активации «ресурсного проклятия» в социальной сфере снижается. Таким образом, мы делаем вывод, что политические меры, которые поддерживают плюрализм – например, укрепляют гражданское общество, – помогают нивелировать отрицательное воздействие «нефтяного проклятия».

Во-вторых, показав, что изучение колониального наследия помогает понять, почему одни лидеры перераспределяют богатства, а другие используют их только на нужды узкого круга собственных клиентел, наше исследование подтверждает факт влияния автохтонных институтов, сложившихся в доколониальный период, на современные процессы экономического развития. В тех случаях, когда экстрактивные институты колонизаторов разрушали альтернативные центры власти на местах или препятствовали их функционированию, в будущем повышалась вероятность концентрации ресурсного богатства в руках предельно малого числа людей. И напротив, в странах, не обремененных продолжительной историей колониального изъятия ренты, плюрализм и внутриполитическая конкуренция стимулировали перераспределение ресурсных доходов и развитие социальных услуг.

Наконец, в-третьих, укажем на наиболее важный из сделанных нами выводов: «нефтяное проклятие» проявляется не само по себе, но в силу действия других факторов, а именно: практик извлечения богатств, к которым на протяжении пятисот лет имперского вмешательства, предшествовавших открытию нефти, обращались колониальные державы. И если внутриполитическая конкуренция на самом деле выступает фактором, влияющим на решимость лидеров использовать нефтяное богатство на благо всего общества, то «нефтяное проклятие» теснейшим образом связано с тем, как колониальные власти пользовались ресурсами подконтрольных им территорий до обнаружения нефти.

Перевод с английского Екатерины Захаровой