Андрей Александрович Захаров (р. 1961) − редактор журнала

«Неприкосновенный запас», автор книг «E Pluribus Unum.

Очерки современного федерализма» (2003), «Унитарная

федерация. Пять этюдов о российском федерализме» (2008),

«“Спящий институт”. Федерализм в современной России и в мире» (2012).

 

В основе бразильского федерализма лежала алчность. После того, как бескровный переворот 15 ноября 1889 года поставил точку в относительно короткой истории имперского государства, основанного представителями португальского королевского дома в Новом Свете, перед бразильской олигархией встал вопрос о выборе новой политической модели. Республика, сменившая монархию, вынуждена была считаться с неоднородностью невероятно обширного политико-экономического пространства, занимаемого бывшей португальской колонией. Ее создатели, недовольные унификаторским курсом свергнутой династии, уже давно требовали особого подхода к тем территориям страны, на которых производилась большая часть национального дохода. Неудивительно, что первую скрипку в начавшейся реконструкции присвоили себе плантаторы штата Сан-Паулу, специализировавшегося на выращивании кофе − культуры, на которую в середине XIX столетия приходилось около половины всего бразильского экспорта. Переосмыслив и модифицировав опыт Соединенных Штатов Америки, местные республиканцы приступили к созданию рыхлого регионализированного государства со слабым центром и мощными составными частями. Их замысел состоял в том, чтобы развязать руки элитам процветающих штатов, не склонных делиться своим благополучием ни с федеральным центром, ни с соседями, но при этом желавших пользоваться теми благами, которые способно предоставлять своим обитателям большое государство. Конституция 1891 года учредила в Бразилии олигархическую федеративную республику, просуществовавшую четыре десятилетия и вошедшую в историю под именем «старой республики».

 

Двухголовое создание

В принципе, к концу XIX столетия федералистские идеи не были для бразильского общества явлением абсолютно новым. Как и всякая только что родившаяся латиноамериканская нация, Бразилия начинала свое независимое существование с попыток централизовать аморфное и распадающееся целое, совсем недавно управлявшееся из-за океана. Колониальная управленческая структура, используемая метрополией в отношении бразильских владений, предполагала крайне слабые и спорадичные связи между отдельными частями страны:

 

«К моменту объявления независимости восемнадцать капитанств, на которые была разделена Бразилия, общались с Лиссабоном более легко и регулярно, чем между собой»[1].

 

После того, как португальский королевский двор, спасаясь от наполеоновского нашествия, в 1807 году покинул Иберийский полуостров и под охраной английских фрегатов прибыл сначала в Сальвадор, а потом в Рио-де-Жанейро, монархия занялась переустройством всей структуры управления громадной территорией, радикально изменившим ее правовой статус[2]. Разумеется, базой нового курса стала централизация, призванная, по мысли новых руководителей, склеить из разрозненных капитанств единое государство. Это сопровождалось возвышением Рио-де-Жанейро как новой столицы, которое без энтузиазма было встречено некоторыми региональными кланами, почувствовавшими себя ущемленными. Поскольку «новая имперская структура была гораздо жестче той административной системы, к которой местные земвлевладельцы привыкли в колониальную эпоху»[3], в среде местных олигархий начали пестовать проекты федерализации страны, гарантирующие автономию регионов. Парадоксальным образом схожими идеями увлекалась и либерально настроенная часть бразильской элиты, которой не по душе была не столько унификация, сколько монархия в целом. Иными словами, у федерализма по-бразильски изначально имелись две головы, недолюбливавшие друг друга.

Двухстороннее недовольство, высказываемое местными элитами, ввергло новорожденную империю в череду региональных восстаний, не прекращавшихся на протяжении тридцати лет. В 1817 году, еще до провозглашения независимости, республиканцы подняли быстро подавленное восстание в Пернамбуко, на северо-востоке страны, в ходе которого члены местных масонских лож сформировали временное правительство под руководством священника Жуана Рибейро, последователя Кондорсе, принявшее за основу своей деятельности конституционные принципы Французской республики. Место, где начался мятеж, едва ли было случайным: в колониальные времена именно это капитанство превратило свои обширные сахарные плантации в наглядный (и первый на континенте) пример того, что колониальная экономика Нового Света способна быть прибыльной не только за счет золота, силой отбираемого у индейцев[4]. По мере того, как монархия консолидировала власть и приближала страну к независимости, недовольство регионов нарастало. После того, как принц-регент Педру в начале 1820-х годов, поссорившись с португальским парламентом, провозгласил свои владения самостоятельной империей, была созвана учредительная ассамблея, призванная разработать конституционный дизайн нового государства. Однако либеральные настроения, возобладавшие среди делегатов, насторожили монарха: опасаясь того, что подготавливаемый «народным представительством» проект Основного закона предоставит парламенту больше власти, чем короне, Педру распустил ассамблею и написал собственную Конституцию, которая, по его словам, была «в два раза либеральнее» депутатского проекта.

Несмотря на то, что императорская Конституция содержала прямые заимствования из французской Декларации прав человека 1789 года, явная склонность национального лидера к самоуправству, а также присвоенные им полномочия по своей воле распускать парламент, назначать и смещать кабинет министров, подвергать императорскому вето любой закон вызвали негативную реакцию значительной части образованного общества. В 1824 году в том же Пернамбуко вспыхнуло новое восстание, подготовленное ветеранами предыдущего мятежа. На этот раз местные нотабли были возмущены тем, что император назначил нового президента провинции, не пожелав проконсультироваться с ними. Несмотря на то, что к провозглашенной повстанцами «независимой республике» присоединились соседние территории, императорские войска при поддержке английских и французских кораблей, а также наемников за полгода подавили сопротивление. Отречение Педру I от престола, состоявшееся после уличных беспорядков марта 1831 года, и начало десятилетия регентства, продолжавшегося до вступления на престол в 1840-м Педру II − сына ушедшего императора, − не примирили региональные элиты с «вертикалью власти», которую навязывала империя. Главным очагом возмущения по-прежнему выступал бразильский северо-восток, где после мятежей 1817-го и 1824 года восстания разгорались еще несколько раз: в 1831-м, 1832−1835-м, 1848−1849-м. Местное сопротивление распространялось и на другие территории: в 1837 году восставала Баия, в 1835−1840-м − Пара, в 1835−1845-м − Риу-Гранди-ду-Сул. Как отмечают специалисты, в целом продолжительные бунты 1830−1840-х годов были «федералистскими и сепаратистскими по своей природе», отражая недовольство региональных элит избыточной, по их мнению, концентрацией власти в руках монарха[5]. Все эти мятежи, порой весьма кровопролитные − так, в ходе пятилетней гражданской войны в провинции Пара из 150 тысяч ее обитателей жизни лишились 30 тысяч, − «напоминали о том, что в Бразилии действуют те же центробежные силы, которые раскололи испанскую Америку на несколько независимых государств»[6].

На фоне всего этого насилия государство и умеренные либералы, сплотившиеся вокруг Педру II, испытывали сильное давление со стороны верхушечной фракции так называемых «exaltados», громко настаивавших на расширении провинциальной автономии. Их широко поддерживали сторонники мирной борьбы на местах, поскольку для многих представителей элиты понятие «родина» по-прежнему ассоциировалось не столько с Бразилией, сколько с конкретным регионом (например, «patria paulista» или «patria bahiana»)[7]. Самые крайние радикалы были убеждены в том, что в единой Бразилии вообще нет нужды: страну лучше распустить, а провинции превратить в независимые страны, как это произошло в бывших испанских владениях. Желая успокоить общество, новый монарх в 1834 году инициировал изменение Конституции, даровав каждой из бразильских провинций весьма обширную самостоятельность в ведении административных, судебных, финансовых и муниципальных дел. По словам современника, «эта смелая реформа спасла единство Бразилии и императорский трон в тот самый момент, когда целая могущественная партия хотела разделения империи на известное число федеральных штатов наподобие Соединенных Штатов Северной Америки»[8]. Отныне все провинции обзавелись собственными законодательными собраниями, ведающими местными делами, хотя при этом во главе каждой легислатуры стоял президент, назначаемый столичным правительством; что касается выборных муниципальных палат, то они выбирали своих председателей сами. Провинции имели право оставлять себе часть налоговых поступлений, которыми они распоряжались самостоятельно. В итоге, благодаря продуманному сочетанию политической централизации с административной децентрализацией, монархия смогла на время уравновесить действие центростремительных и центробежных сил, предложив уступки и сторонникам, и противникам «вертикали власти». По сути, писал в конце XIX столетия Альфред Деберль, это была «та же федеративная система, соединенная с конституционной монархией»[9].

Мечты о федерации, однако, имели и экономические основания. Бунтовавшие провинции относились в основном к числу тех сельскохозяйственных территорий, которые наиболее пострадали от «борьбы» с работорговлей, навязанной императору Педру I его английскими союзниками[10]. Еще в 1826 году новоявленный монарх в обмен на признание бразильской независимости и коммерческие преференции пообещал Лондону покончить с этим позорным явлением за пять лет. Несмотря на провозглашенный запрет, доставка рабов из Африки продолжалась нелегально (в 1840-е годы в Бразилию ежегодно привозили 50 тысяч африканцев)[11], но теперь цены на живой товар заметно выросли: патрулирование прибрежных вод английскими военными кораблями многократно повысило трансакционные издержки. И, если баснословно зарабатывавшие на кофе плантаторы провинций Рио-де-Жанейро, Сан-Паулу и Минас-Жерайс вполне могли позволить себе приобретение подорожавших рабов в прежних объемах, для специализировавшихся на хлопке и сахаре плантаторов депрессивных северных территорий негры теперь стали не по карману. Таким образом, возмущение империей, мотивированное корыстью обиженных рабовладельцев, весьма причудливым образом разбавляло вызвышенные сентименты либералов и демократов − и зачастую оборачивалось призывами к оружию[12]. В друзьях у федеративной идеи порой оказываются довольно разные люди.

Потом, однако, наступило недолгое успокоение. Непрекращающиеся восстания и мятежи − последнее антиправительственное выступление под федералистскими лозунгами вспыхнуло в провинции Пернамбуко в 1848 году и было подавлено только два года спустя − убедили значительную часть элиты в том, что еще более жесткая централизация является единственным средством, способным предотвратить распад молодого государства. В Бразилии начался период «regresso», вдохновляемый консервативными силами и отмеченный масштабным изъятием у региональных властей тех полномочий, которые имелись у них с середины 1830-х годов. Более того, консерваторам удалось интегрировать в государственные структуры значительную часть либеральной оппозиции. Межпартийный компромисс увенчался формированием «правительства примирения», управлявшего страной в 1853−1857-м и 1863−1868 годах. Сотрудничавшие с ним умеренные либералы поддерживали идею эффективной «вертикали», столь близкую сердцу монарха. Стремясь покончить с региональной вольницей, кабинет укрепил власть чиновников, представлявших столичную администрацию на местах, ужесточил контроль над местными избирательными комиссиями и взял в свои руки назначения офицеров национальной гвардии, прежде производимые в провинции. Политическая стабильность обеспечивалась доставшейся Бразилии еще с колониальных времен густой сетью патронажа и клиентелы, которая поддерживалась в глубинке местными боссами, сочетавшими политическую власть с экономическим могуществом.

Впрочем, судьба бразильской «вертикали власти» оказалась вполне традиционной для систем такого типа: она рухнула, не пережив одновременного давления внешних и внутренних шоков.

 

Война и «политика губернаторов»

В 1864 году диктатор миниатюрного Парагвая Франсиско Солано Лопес раскритиковал Бразильскую империю за то, что она слишком откровенно вмешивается в дела соседнего Уругвая. Начавшийся дипломатический конфликт вылился в затяжную и кровопролитную пятилетнюю войну, в которой парагвайской армии противостоял тройственный альянс аргентинцев, бразильцев и уругвайцев. Лопес, харизматичный и неуравновешенный лидер, атаковавший в 1865 году бразильские провинции Мату-Гросу и Риу-Гранди-ду-Сул с намерением аннексировать их, смог призвать в парагвайскую армию 80 тысяч рекрутов, отличавшихся исключительной храбростью и дисциплиной. Бразилии, где военная служба традиционно считалась делом не слишком престижным[13], в короткое время пришлось увеличить численность вооруженных сил в четыре раза. Колоссальные финансовые затраты, которых потребовала эта операция, сопровождались большими человеческими потерями: из 83 тысяч бразильцев, принимавших участие в боях, погибли 24 тысячи[14]. Логистика боевых действий в тропиках была в высшей степени неблагоприятной: например, военной экспедиции, направленной в Парагвай из Рио в 1866 году, на преодоление 450 километров понадобились четыре месяца, причем в пути треть бразильских солдат погибла от болезней и недоедания. Несмотря на то, что подобные жертвы были несоизмеримы с ущербом, который понес сам Парагвай − для него конфликт обернулся подлинной демографической катастрофой, поскольку из взрослого мужского населения был убит каждый второй, − для бразильской экономики война тоже стала суровым испытанием.

Желая отвлечь население от неизбежных тягот, власти, как принято во все времена, задействовали патриотически-державную риторику; командование бразильских вооруженных сил в 1868 году убедило Педру II вообще изгнать с политической арены либералов, предлагавших начать мирные переговоры с Парагваем. Передав консервативным политикам право формирования правительства вопреки либеральному большинству в Палате депутатов, император подорвал свой престиж в глазах передовой части общества, посчитавшей такой шаг «колоссальной ошибкой»[15]. Это в свою очередь послужило причиной социально-политического брожения, в ходе которого вновь зазвучали призывы вернуть регионам былую самостоятельность и пересмотреть централистское законодательство 1840-х годов. Консолидация недовольных закончилась образованием в 1871 году Республиканской партии, отколовшейся от «умеренных» либералов и заявившей о намерении не только перейти к прямым выборам глав бразильских регионов, но и упразднить само имперское устройство. «Мы живем в Америке и хотим быть настоящими американцами», − заявляли ее основатели. Базой новой партии стали два штата: Сан-Паулу и Минас-Жерайс. Несмотря на то, что в Палате депутатов созыва 1884−1889 годов партия имела всего два мандата, очень скоро ей предстояло стать влиятельной политической силой.

Республиканский лозунг «Единство через децентрализацию!» отражал прежде всего настроения политических элит, проживавших за пределами столицы. Роль лидеров в их рядах приняли на себя владельцы крупных кофейных плантаций из штата Сан-Паулу, недовольные высокими налогами на производителей кофе, которые из-за парагвайской войны было вынуждено ввести центральное правительство. Значимость кофе в бразильской экономике имперского периода постоянно нарастала: если в 1821 году на этот товар приходились 16% бразильского экспорта, то в 1840-м уже 40%. К концу XIX века Бразилия обеспечивала три четверти общемировой потребности в кофе; эта культура «превратилась в центральный фактор всей бразильской жизни: если цены на кофейные зерна были высокими, то Бразилия с оптимизмом смотрела в будущее, если они снижались, настроение нации тоже падало»[16]. Между тем, наращивание экономического могущества производителей кофе не сопровождалось пропорциональным ростом их политического влияния, и это вызывало у них законное негодование. Республиканцы смогли заручиться поддержкой городской интеллигенции, ощущавшей себя пасынком монархической системы, а также офицерского корпуса, в социально-политическом смысле значительно повзрослевшего в ходе парагвайской войны и почувствовавшего вкус к политике.

Пропагандируя республику с напрямую избираемым президентом и двухпалатным парламентом, основанную на федералистских принципах, республиканцы хотели «заменить конституционную монархию английского образца федеративной республикой американского типа»[17]. Главными выгодоприобретателями в ситуации назревающих перемен оказывались региональные элиты, причем не все, а только те, которые представляли наиболее развитые, то есть специализировавшиеся на кофе, регионы. После того как в ноябре 1889 года военные, недовольные пренебрежительным отношением короны к армии и нуждам офицерства[18], бескровно свергли монархический режим и отправили императора в изгнание во Францию, плантаторы Сан-Паулу взяли курс на федерализацию страны. Идеалы участников многочисленных региональных восстаний XIX столетия снова вышли на первый план. Довольно быстро оттеснив армию от властных рычагов, гражданские политики из «кофейных» регионов приступили к монтажу первой бразильской республики. Сконструированная ими федерация стала новаторской копией Соединенных Штатов Америки, во многих отношениях превзошедшей оригинал. Прежде всего это касалось круга полномочий штатов, в которые были переименованы прежние провинции, и их взаимоотношений с федеральным центром. В бразильской политике штатам позволялось буквально все: местные олигархии попытались максимально оградить себя от покушений со стороны столицы, предусмотрев в Конституции 1891 года право регионов самостоятельно делать заимствования за рубежом и возможность введения внутренних таможенных барьеров, защищавших региональные рынки от соседей по федерации. Штаты располагали полномочиями принимать собственные гражданские, коммерческие, уголовные кодексы. Опорой региональных клик выступала местная национальная гвардия, мощь которой находилась в прямой зависимости от финансовой состоятельности конкретного штата, причем региональные власти могли объявлять мобилизацию даже в те периоды, когда внешняя угроза отсутствовала и страна ни с кем не воевала[19]. «Старая республика» была в полном смысле слова олигархическим государством, возведенным на федералистском фундаменте: предоставление избирательных прав только мужчинам, умеющим читать и писать, вело к тому, что к выборам первого гражданского президента страны в 1894 году были допущены лишь 3,5% населения[20]. В целом же «региональные олигархии, которые доминировали в общенациональной политике с момента свержения императора до самой Великой депрессии, получили огромную выгоду от установления в Бразилии республики, предоставившей широкие политические и фискальные полномочия штатам»[21].

Оригинальную конфигурацию новорожденного политического режима предопределяли федерализм без берегов, насаждаемый новыми хозяевами страны сверху, и культура клиентелы и патронажа, с колониальных времен произраставшая снизу. Но система «старой республики» не была чем-то застывшим; под влиянием меняющихся обстоятельств она модифицировалась, причем весьма заметно. Если на первых порах олигархам Сан-Паулу казалось, что нуждам кофейной экономики наиболее соответствует едва ли не конфедеративная вольница, где каждый сам за себя, то через несколько лет они были вынуждены отказаться от стратегии агрессивного местничества. Экономическая глобализация предвоенной belle époque требовала того, чтобы продавцом бразильского кофе на внешних рынках выступали не отдельные бразильские штаты, а единое государство, поддерживающее производителей своим авторитетом и последовательной валютно-финансовой политикой. Кроме того, безудержная гонка за прибылью, в которой не было верховного арбитра, оборачивалась кризисами перепроизводства. Так, между 1896-м и 1900 годами число кофейных деревьев в одном только штате Сан-Паулу возросло со 150 до 570 миллионов, и для того, чтобы не допустить обвала цен, федеральное правительство вынуждено было в 1902 году на несколько лет запретить высадку новых кофейных плантаций[22]. Иначе говоря, «желая обеспечить прибыльность своих угодий, кофейные бароны нуждались в содействии центральной власти. А ее в свою очередь можно было обеспечить, лишь заручившись организованной политической поддержкой других штатов в Конгрессе»[23]. В связи с этим олигархи экономически мощных территорий решили «приватизировать» бразильское государство, используя в качестве инструмента присвоения федеративное устройство.

Сделано это было следующим образом. Поскольку кофейный флагман, штат Сан-Паулу, располагал в парламенте страны лишь 22 депутатскими мандатами, а соседний и столь же мощный штат Минас-Жерайс, который, помимо выращивания кофе, специализировался еще и на мясомолочном скотоводстве, имел 37 мест, элита Сан-Паулу решила заключить с соседями стратегический союз. В 1898 году представитель этого штата Мануэл Феррас ди Кампус Салис, ставший четвертым бразильским президентом, предложил руководству Минас-Жерайс посты в исполнительной власти страны в обмен на парламентское содействие. Так родился знаменитый альянс «кофе с молоком» («café com leite»), продержавшийся в Бразилии на протяжении трех десятилетий. Сумев привлечь на свою сторону третий по величине штат Баия, также располагавший 22 мандатами, и тем самым надежно узурпировав федеральный центр, бразильские «тяжеловесы» эффективно выкручивали руки остальным территориям, поставив федерацию себе на службу.

 

«Малые штаты, имевшие незначительную по численности местную милицию, оказались в финансовой зависимости от центрального правительства и стали объектами регулярного федерального вмешательства»[24].

 

Крупные штаты, напротив, обеспечили себе возможность эффективно и кулуарно договариваться по самым принципиальным вопросам экономической стратегии − разумеется, на пользу себе. Так, в 1906 году губернаторы трех крупнейших «кофейных» штатов подписали специальное соглашение («договор Таубате»), которое ограничивало производство и экспорт этой культуры на подконтрольных им территориях для того, чтобы остановить падение мировых цен на нее.

Новая конфигурация положила начало длительному периоду так называемой «политики губернаторов» (política dos governadores), когда главы наиболее развитых штатов крепко держали в своих руках всю страну. Поскольку политическая сила штата определялась парламентским представительством, его власти прилагали все силы к тому, чтобы региональная депутатская группа (bancada) не раскалывалась; с этой целью в штатах устанавливались однопартийные режимы, а региональные отделения Республиканской партии настолько отличались друг от друга, что напоминали скорее самостоятельные и независимые партийные структуры. Столица штата тщательно контролировала не только работу региональной фракции в федеральном парламенте, но и отбор кандидатов в депутаты, а также саму процедуру выборов: их подготовка, проведение и, главное, подсчет голосов входили в компетенцию не федерации, а ее субъектов. Разумеется, ни о какой политической конкуренции в таких условиях не могло быть и речи − «бразильский федерализм, сосредоточивший всю финансовую и политическую власть в исполнительных органах штатов, подавлял всякую состязательность местной политики»[25]. Губернаторы Сан-Паулу и Минас-Жерайс в тандеме дирижировали всей политической жизнью нации, поскольку выдвижение кандидатов в президенты страны не могло состояться без их одобрения; за годы «старой республики» штаты-тяжеловесы лишь дважды оставляли пост главы государства чужакам.

В такой ситуации любому кандидату, прошедшему «согласование» в губернаторском клубе, была гарантирована победа: действительно, до 1930 года ни один официальный претендент на пост президента не проигрывал выборов. Сила доминирующего дуумвирата была столь велика, что даже консолидированные выступления нескольких периферийных штатов не могли поколебать его господства. Так, на рубеже 1921−1922 года филиалы Республиканской партии, действовавшие в штатах Риу-Гранди-ду-Сул, Рио-де-Жанейро, Пернамбуко и Баия, попытались воспротивиться выдвижению Артура Бернардиса на пост федерального президента. Власти Минас-Жерайс и Сан-Паулу, которые предложили эту кандидатуру, без труда подавили «бунт», в бразильской историографии называемый «республиканской реакцией» (Reação Republicana), а после выборов наказали отступников сокращением бюджетных ассигнований[26].

Могущество бразильских губернаторов определялось тем, что наиболее важные вопросы национального развития президенту приходилось решать именно с ними. Главным политическим козырем губернаторов, входивших в коалицию «кофе с молоком», был контрольный пакет голосов в общенациональной Палате депутатов; соответственно, президент должен был вести переговоры с главами штатов всякий раз, когда ему требовалась поддержка для проведения того или иного курса. Что касается самих федеральных парламентариев, то они не рассматривались в качестве самостоятельных политических игроков − политическая карьера любого депутата всецело зависела от его региональных, а не столичных, покровителей.

 

«Принципиальное превосходство действующих губернаторов над федеральным депутатским корпусом означало, что президенту, готовому предложить политически ценные ресурсы в обмен на поддержку легислатуры, приходилось вести прямой торг непосредственно с руководителями регионов, а не с депутатами»[27].

 

Это обстоятельство на десятилетия вперед предопределило ключевые особенности бразильской политической арены, на которой главными призами считаются посты не федерального, а регионального уровня, а кресло в столице по-прежнему рассматривается лишь в качестве трамплина для обзаведения ответственной должностью в администрации штата или крупного муниципалитета. Эта тенденция, как убедительно доказал Дэвид Сэмуэлс, сохраняется и сегодня:

 

«Выполняя обязанности федерального законодателя, депутат пытается гарантировать себе будущий карьерный рост, оказывая услуги чиновникам из своего штата, а также культивируя политическую клиентелу, которая в будущем поможет ему покинуть столичный парламент ради теплого места в родном штате»[28].

 

 

Клиентела, «полковники» и, как ни странно, − наркодилеры

Рассмотрев эту систему сверху, стоит уделить внимание тому, как функционировали ее нижние этажи. Выше уже отмечалось, что персонализм, клиентела и патронаж были теми тремя столпами, на которых держалось величественное здание «политики губернаторов». Как известно, любая федерация − это непрекращающийся торг, и Бразилия самым замечательным образом иллюстрирует этот тезис. Аграрный профиль бразильской экономики традиционно обеспечивал владельцам земли не только всю полноту политической власти, но и абсолютный контроль над сельским населением. Но с приходом федерации поддержание такого контроля стало, если можно так выразиться, более «технологичным». Звеном, обеспечивавшим связь политических машин, которые создавались олигархиями штатов для консолидации власти и эффективного торга с центральным правительством, выступали так называемые «полковники» (coronel) − местные боссы, как правило, из числа плантаторов, занимавшиеся организованным распределением среди населения благ, получаемых от властей штата. Каждый такой «полковник», обычно наделенный муниципальной должностью, выступал «эксклюзивным медиатором вертикально организованной иерархической системы доминирования», внизу доходившей до любого гражданина, а наверху упиравшейся в коридоры правительства штата[29]. Товаром, который он должен был предоставлять местным олигархам, были голоса избирателей; в обмен на этот ресурс «полковник» получал дороги, больницы и школы, рабочие места. Оплачиваемые штатом и федерацией вакансии распределялись среди его клиентелы, которая постоянно чувствовала себя обязанной своему благодетелю и поддерживала его в нужный момент.

Выборы губернаторов в годы «старой республики» были очень похожи на избрание федерального президента: после того, как местные кланы согласовывали кандидатуру, которой заранее гарантировалась победа, политическим брокерам на местах предстояло реализовать это решение, не стесняясь в средствах. Сплав политической и личной лояльности, ставший фундаментальной особенностью бразильской политической культуры на долгие десятилетия, предопределял многие другие черты социально-политического ландшафта страны. Патронажная сеть накрывала все население конкретной местности, причем во времена первой бразильской федерации она была безальтернативной: региональное начальство решительно пресекало всякие попытки конкуренции между самими местными боссами, строго ранжируя их. (Многие «полковники», как в стародавние времена, по-прежнему содержали небольшие частные армии, но в республиканскую эпоху их использовали не так часто, как при монархическом режиме: «единая политическая воля», воплощением которой выступала администрация штата, не могла допустить шатаний в их рядах.) В провинциальной Бразилии первой трети XX века рядовой гражданин не имел возможности сменить патрона; можно было или принадлежать к имеющейся патронажной сети, пользуясь ее благами, или находиться за ее пределами, обрекая себя на прозябание. Коронелизм, который, по мнению Фрэнсис Агопян, «без преувеличения можно назвать фундаментом политического порядка “старой республики”»[30], не мог не породить примечательных электоральных практик, позже воспроизводимых и в других частях света. Одной из них, к примеру, стало так называемое «голосование в узде» (voto de cabresto), обозначавшее организованную погрузку арендаторов и сельскохозяйственных рабочих в грузовики, доставку их на избирательные участки и выдачу им строгих инструкций, за кого нужно отдать голос.

Подобная система, которая, несмотря на вариации, объединяла все бразильские штаты «старой республики», почти не давала сбоев, а если такое вдруг происходило, то у случайного победителя, отбившегося от рук местной олигархии, практически не было шансов преуспеть на посту выборного лица. Если, скажем, он избирался на пост главы муниципалитета, то столица штата немедленно урезáла ему финансирование. Собственная налоговая база муниципалитетов «старой республики» была ничтожной − их финансовым обеспечением традиционно занимались регионы, и поэтому правила соблюдались жестко. Исследователи подчеркивают, что бразильские патронажные и клиентелистские практики без потерь переживали все смены политического режима, благополучно сохраняясь и за нынешним демократическим фасадом; в связи с этим нередко высказывается мнение о том, что будущее бразильской политической системы оправданно вызывает пессимизм. Действительно, общественные настроения, фиксируемые в ежегодных опросах социологической службы «Latinobarómetro», показывают, что даже сегодня, спустя четверть века после начала очередного демократического транзита, многие бразильцы воспринимают демократию с немалым скепсисом. Утверждение, согласно которому «демократия предпочтительнее любой другой разновидности политического режима», пользовалось в Бразилии поддержкой 46,9% респондентов в 2008 году, 55,1% − в 2009-м, 53,7% − в 2010-м и 44,9% − в 2011-м. На этом фоне весьма устойчивой выглядит доля тех бразильцев, кто полагает, что «в определенных обстоятельствах авторитарный режим более предпочтителен, чем демократический»: она составляла 19,2% в 2008 году, 17,9% − в 2009-м, 19,1% − в 2010-м и 19,4% − в 2011-м[31].

Пытаясь понять, почему «демократическая лояльность в Бразилии ограничена», Питер Смит справедливо указывает на то, что радиус межличностного доверия в бразильском обществе всегда оставался довольно узким. Демократический порядок основывается на уважении правил игры и убежденности в том, что использование акторами обманных тактик будет минимальным. Демократию вообще можно определить как систему, основанную на доверии: функционируя в повседневном режиме, она создает пространную ткань доверительности. Такие отношения, в частности, предполагают доверие граждан своим выборным представителям, убежденность меньшинства в том, что большинство не станет злоупотреблять своим численным преимуществом, а также веру большинства в то, что меньшинства не пойдут на подрыв системы ради получения каких-то дополнительных преимуществ[32]. Иначе говоря, чем чаще общество обращается к таким разновидностям доверия, которые выходят за пределы семьи, тем крепче в нем демократические устои. Между тем, утверждение, согласно которому «большинству людей можно доверять», в 2008 году разделяли лишь 8,6% бразильцев, в то время как его антитеза − «имея дело с другими людьми, всегда надо быть осмотрительным» − пользовалась поддержкой 91%. Соответственно, в 2009 году это соотношение составляло 7,5% и 91,5%, в 2010-м − 10% и 88,2%, в 2011-м − 8,6% и 87,5%[33]. Но там, где межличностное доверие тяготеет к минимуму, торжествует явление, которое социолог Эдвард Банфилд в свое время назвал «аморальной семейственностью»[34]. Именно оно сопровождается такими атрибутами, как патронаж, непотизм, клиентела.

Эти серьезные недуги, которыми страдает бразильское общество, во многом обусловлены той грандиозной ролью, которую в местной истории сыграла расширенная семья. Еще с колониальных времен, как отмечает Томас Скидмор, семейные связи имели решающее значение в приобретении благ, распределяемых государством.

 

«Родственные кланы регулярно проникали в государственные структуры, используя их к собственной выгоде. В Бразилии португальские колонисты были вынуждены постоянно поддерживать тесные связи с коронной администрацией. Если они делали это успешно, то на свет появлялись мощные родственные группировки, пользующиеся долгосрочным влиянием. Эти кланы, будучи региональными по своей природе, внесли огромный вклад в становление олигархий, которые доминировали в стране позже, после обретения ею независимости»[35].

 

Бразильский опыт можно привлекать в поддержку той точки зрения, что в определенных ситуациях демократия, как и федерализм, не противодействует, а потворствует патронажным практикам. Отвлекаясь от общей канвы данного повествования и немного забегая в будущее, хотелось бы сослаться на показательную судьбу органов местного самоуправления − Associação dos Moradores − в бедняцких районах мегаполисов Бразилии, с началом демократизации ставших ареной жестокой борьбы за доминирование. В этом конфликте, напрямую связанном с плачевным уровнем доверия в бразильском обществе, наряду с гражданскими объединениями местных жителей активно участвуют правоохранительные структуры и криминальные организации. Реанимация выборных органов местной власти в середине 1980-х годов обернулась для фавел не столько расширением демократической вовлеченности населения, сколько появлением там организованных банд наркоторговцев, стремящихся «упорядочить» свой бизнес, опираясь на низовые властные структуры. Во многих трущобных районах демократические органы открыто приватизировались организованной преступностью: главарь местной группировки выдвигал свою кандидатуру на выборах руководителя самоуправленческой ассоциации, а его бойцы, запугивая обывателей и затыкая рты оппонентам, помогали ему добиться электорального успеха. В тех местах, где удавалось избежать такого сценария − например, из-за конкуренции между противоборствующими фракциями преступников или правоохранителей, порой с трудом отличимых от гангстеров, − место президента трущобного района оказывалось опасным для жизни. Так, в Рио-де-Жанейро президентов ассоциаций, которые пытаются сопротивляться наркоторговле в своем районе, зачастую убивают, а если они, напротив, сотрудничают с дилерами, то на них в любой момент может обрушиться месть конкурентов[36].

Все вышесказанное позволяет предположить, что неформальные институты, сосуществуя с формальными учреждениями, способны радикальным образом менять природу привычных политико-правовых практик. Гретхен Хелмке и Стивен Левитски отмечают в этой связи:

 

«Политические акторы действуют, реагируя на целый комплекс формальных и неформальных мотивов, и в некоторых случаях неформальные берут верх над формальными. Неформальные структуры влияют на работу формальных институтов существенным и порой неожиданным образом»[37].

 

Начавшаяся в XIX столетии история становления федеративного государства в Бразилии подтверждает, что это на самом деле так. Но можно ли говорить о том, что именно безоговорочная победа неформальных институтов превратила бразильский случай в вопиющую аномалию − яркий пример превратного использования доброкачественной по сути федеративной идеи? Действительно, с самых ранних этапов своего становления в Бразилии федерализм испытывал мощное давление «традиционной», то есть клиентелистской, политики, а местный опыт отнюдь не годился для подтверждения неразрывной, как считают некоторые исследователи, связи между федерализмом и демократией. Но при этом нельзя отрицать и обратного: формальные правила игры, принятые в федеративном государстве, тоже способны влиять на неформальные практики, со временем «облагораживая» и смягчая их. В бразильской истории такое созвучие всегда было очевидным. Впрочем, вернемся к федеративным экспериментам «старой республики», последствия которых уже вполне можно предвидеть.

 

Флаги − в огонь

«Старую республику» погубила та же алчность, которая в свое время породила ее. Уникальная система, созданная штатами-«тяжеловесами», сохраняла жизнеспособность исключительно при условии согласия и солидарности в их собственных рядах: единый фронт флагманов бразильского федерализма гарантировал безраздельность их политического и экономического первенства, деморализуя потенциальных конкурентов. Но последнее десятилетие существования первой бразильской федерации было отмечено разногласиями и даже распрями, в ходе которых власти штатов Сан-Паулу и Минас-Жерайс вдруг начали доказывать друг другу, что достающаяся каждому из лидеров доля «федерального пирога» не соответствует его вкладу в общий котел. Так, среди олигархов Сан-Паулу утвердилось стойкое убеждение в том, что федерация обирает этот штат, причем в ходе стимулируемого столицей перераспределения в выигрыше остаются партнеры из Минас-Жерайс. Отчасти, кстати, эти сетования были обоснованными: например, в 1925−1930 годах Сан-Паулу вносил в федеральную казну в пять раз больше, чем Минас-Жерайс, но при этом именно в Минас-Жерайс шли 40% федеральных ассигнований на новые железные дороги[38]. Одновременно в экономическом отношении развитые штаты все дальше уходили от бразильской перифериии, порождая колоссальные дисбалансы и рискуя разорвать единое экономическое пространство страны. По мере того, как мировая экономика начиная с 1929 года сползала в паралич Великой депрессии, лишая Бразилию главных статей экспорта, нелепые олигархические баталии становились все острее. Наконец, когда представлявший Сан-Паулу президент Вашингтон Луис Перейра ди Соза в нарушение принципов «кофе с молоком» попытался в 1930 году обеспечить преемничество представителю своего же штата, обойдя «законного» преемника из Минас-Жерайс, здание «политики губернаторов», простоявшее почти сорок лет, с грохотом обрушилось.

Этот крах запустил процесс радикального переформатирования всей бразильской политики. Состоявшиеся в марте того же года президентские выборы, на которых формально победил официальный ставленник и бывший губернатор Сан-Паулу Жулиу Престис, не были признаны властями Минас-Жерайс и некоторых других штатов. Сплотившись вокруг проигравшего кандидата, губернатора Риу-Гранди-ду-Сул, и лидера оппозиционного «Либерального альянса» Жетулиу Варгаса, они обвинили федерацию в фальсификации голосования. Более того, некоторые недовольные губернаторы решили самостоятельно навести порядок в столице, направив туда подразделения милиции своих штатов. Надо сказать, что возможности для этого у них имелись, поскольку слабость национальной армии уже давно заставляла региональные власти наращивать собственные вооруженные силы. Взятые в совокупности, военные формирования штатов в 1920-е годы превосходили по численности федеральную армию; например, в штате Сан-Паулу в первой четверти XX века на одного размещенного здесь «федерала» приходились десять местных гвардейцев (Força Publica)[39]. Привлечение столь внушительных сил к разрешению политических споров означало неминуемое и масштабное кровопролитие. По этой причине в конце октября 1930 года, когда федеральный округ Рио-де-Жанейро с запада, севера и юга начали окружать гвардейцы штатов Минас-Жерайс, Параиба и Риу-Гранди-ду-Сул, группа высокопоставленных военных отстранила президента Вашингтона Луиса от власти. Мотивировав свой поступок желанием «предотвратить гражданскую войну», они через десять дней передали власть Жетулиу Варгасу, который был провозглашен временным президентом страны. Одним из первых своих указов новый руководитель пересмотрел перечень официальных праздников, отмечаемых прежним республиканским режимом, и удалил из него день принятия федералистской Конституции 1891 года, который отмечался в феврале. Бразильская федерация вступила в принципиально новый этап своей истории, характеризовавшийся выстраиванием новой «вертикали власти», тотальной унификацией политической жизни и подавлением региональных свобод.

Варгас, последовательно провозглашавшийся временным правителем (1930−1934), президентом (1934−1937) и диктатором (1937−1945), распустил федеральный парламент и региональные легислатуры, а также освободил от должностей всех избранных губернаторов штатов, за исключением одного. Во главе региональных органов исполнительной власти были поставлены назначаемые им представители (interventorias), которых часто ротировали, не позволяя им срастаться с местными элитами. Демонстративно отрицая порочные практики «старой республики», новый лидер после организованного им в 1937 году государственного переворота публично оскорбил символы суверенитета бразильских штатов, символически покончив с порочным наследием федерализма. Состоявшаяся 27 ноября того же года церемония «сожжения флагов» (Queima das Bandeiras) стала одной из наиболее знаковых дат в гражданском календаре диктатуры. В ходе этого действа, призванного подчеркнуть нерушимое единство страны, официальные полотнища всех бразильских штатов были сложены в большую урну, установленную на одной из столичных площадей, и преданы огню[40]. Одновременно вождь запретил все прежние политические партии, призвав к «непосредственной демократии»; тем самым партийные механизмы господства региональных олигархий оказались разрушенными. За полтора десятилетия своего правления Варгас попытался добиться того, чтобы противостояние территориально обособленных олигархических режимов перестало быть сердцевиной бразильской политики, и, хотя исследователи в основном считают, что сделать это в полном объеме ему не удалось, прежняя система серьезно пострадала.

Разумеется, новая политика столкнулась с ожесточенным сопротивлением олигархических кланов, выступавших под знаменами федерализма. После того, как Варгас назначил своим представителем в штате Сан-Паулу «варяга», никак не связанного с местной элитой, летом 1932 года в одноименном городе вспыхнуло восстание, посредством которого верхушка штата рассчитывала добиться от новой власти сохранения хотя бы части былых преференций. Выступление возглавили армейские офицеры, отказавшиеся в 1930 году поддержать заговор Варгаса и его союзников и в результате уволенные из армии. Город активно вооружался: на его предприятиях кустарно изготавливались даже танки. Противостояние, продолжавшееся три месяца, с 9 июля до 2 октября, закончилось победой федеральной армии, которая, отказавшись от уличных боев с многочисленной и хорошо подготовленной милицией штата, предпочла ограничиться блокадой города, закончившейся капитуляцией его защитников[41]. Кстати, Варгас в ходе этой акции вбил последний клин в почти распавшийся альянс «кофе с молоком». В обмен на помощь милиции Минас-Жерайс в сокрушении мятежа избранному губернатору этого штата было позволено оставаться на своем посту до самой его кончины в 1933 году[42]. Потерпевшая поражение олигархия Сан-Паулу была дискредитирована в глазах общественного мнения: восстание «в очередной раз убедило другие регионы в том, что самый мощный бразильский штат всегда будет ставить собственные интересы выше интересов нации»[43]. В 1934 году в стране появилась новая Конституция, заметно урезавшая властные полномочия штатов, хотя и сохранившая при этом представляющую интересы регионов верхнюю палату парламента. Варгас, впрочем, оставил за штатами роль электоральных округов; этот недосмотр, не слишком согласующийся с прочими унификаторскими инициативами, с неизбежностью восстанавливал позиции региональных клик, не давая им уйти в политическое небытие.

Переворот 1937 года открыл для Бразилии недолговечную эпоху «нового государства» (Estado Nôvo), продолжавшуюся до 1945 года. Отозвав Конституцию 1934 года, диктатор инициировал принятие нового Основного закона, призванного навсегда покончить с напастью федерализма: теперь Бразилия официально провозглашалась «унитарным государством», а прежние штаты превращались в «административные единицы». И все же, как отмечает Сэмуэлс, этот проект «был скорее риторикой, нежели реальностью». Несмотря на все громкие декларации сторонников нового курса, фискальный федерализм продолжал жить: если в Мексике того же периода, остававшейся федерацией, налоги, собираемые в штатах, составляли лишь 17% всего массива собираемых в стране налогов, то в унитарной Бразилии 1938−1945 годов эта цифра достигала 56%[44]. Диктатура, на словах желая оптимизировать административно-территориальное деление, даже не пыталась перекроить внутренние границы штатов и крупнейших муниципалитетов. Когда в 1945 году Варгас под давлением военных покидал (как оказалось, временно[45]) политическую арену, децентрализация по-прежнему оставалась важной особенностью бразильской политики, хотя, разумеется, о восстановлении «политики губернаторов» в старом стиле мечтать не приходилось. Впрочем, в штате Сан-Паулу память о Варгасе по-прежнему остается недоброй: главная улица его столицы названа в честь 9 июля, когда началось знаменитое восстание 1932 года, а вот имени бывшего «собирателя государства» и «отца всех бразильцев» в городской топонимике нет вовсе.

 

*  *  *

Уроки, которые предлагает нам вместившаяся в четыре десятилетия история первой бразильской федерации, весьма показательны. Прежде всего она выступает далеко не первейшим, но весьма важным аргументом в пользу того, что условия образования федеративных союзов не ограничиваются хрестоматийным стремлением защититься от общего врага или распространить свое влияние на близлежащие территории. Выбор политических элит в пользу федеративного устройства может мотивироваться и резонами внутриэлитной конкуренции, превращающими федерацию в эффективное орудие не столько общенационального единения, сколько регионального эгоизма. Кроме того, опыт государства, существовавшего в Бразилии с 1891-го по 1930 год, показывает, что связь между федерализмом и демократией отнюдь не однозначна. В определенных политических условиях он может служить своеобразной «пропиткой» для ткани политического патронажа и клиентелы, при этом, впрочем, не переставая быть средством, предохраняющим сложноорганизованное политическое пространство от дезинтеграции. Далее, бразильский опыт демонстрирует определенного рода структурную преемственность между имперской и федералистской организацией политического пространства, подкрепляя уже неоднократно высказанную догадку, согласно которой федерация остается неизбежной переходной формой преобразования политии недемократической в политию демократическую[46]. Наконец, сложную историю Бразилии можно считать примером, доказывающим устойчивость самой федеративной формы: разнообразную, многонаселенную и обширную страну трудно унифицировать, несмотря даже на временные спазмы стремящейся к этому политической воли. «Вертикаль власти» в подобных государствах не живет долго. В такие периоды федеративные обыкновения прячутся под унитаристской обложкой, а потом, при первой же возможности, вновь возвращаются в политическую практику. Кстати, после диктатуры Варгаса Бразилия пережила именно это.